You are here: Home Články / Articles 1998 Změna volebního systému je komplikovaný proces

Změna volebního systému je komplikovaný proces

Diskuse o změně volebního systému, která se v České republice rozběhla po nedávném oznámení Unie svobody, že bude po volbách (zejména skonči-li opět patem) o takovou změnu usilovat, by neměla zůstat jen na povrchu. Změna volebního systému není totiž jen jakousi technickou záležitostí.Charakter volebního systému je v každé demokratické společnosti jedním z faktorů, které nejenom spolurozhodují o stupni její stability, ale též zásadním způsobem ovlivňují její politickou kulturu--tedy způsob, jakým fungují a navzájem komunikují politické instituce té které společnosti.

Unie svobody se prozatím omezila na konstatování, že zejména v případě, že by volby opět vyprodukovaly politický pat, měly by se navzájem vyměnit volební systémy používané při volbách do sněmovny a senátu. Do sněmovny by se v budoucnosti tedy volilo na základě většinového, zatímco do senátu na základě systému poměrného zastoupení. Jako důvod uvádí US zejména potřebu politické stability. Většinový systém totiž obvykle výrazně zužuje spektrum politických stran reprezentovaných v parlamentu, přičemž eliminuje zejména strany extrémistické. Tento efekt většinového systému by mohl být důležitý právě v České republice, kde komunisté a republikáni kontrolují dvacet procent hlasů v dolní sněmovně. Prostor pro politické manévrování, který tak zbývá ostatním stranám, je poměrně úzký, což přispívá k politické nestabilitě.

Rozdíly mezi volebními systémy

Diskuse o volebním systému, tak jak se zatím rozvinula, je zatím poměrně černobílá--ostatně stejně jako mnoho ostatních diskusí v naší zemi. Jak zastánci změny volebního systému, tak její odpůrci, hovoří o čistém většinovém systému, jakoby existoval jen jeden typ většinového systému. Stejně tak hovoří o systému poměrného zastoupení. Ve skutečnosti existuje celá škála volebních systémů obou druhů a navíc existuje i celá řada systémů kombinovaných.

Důvod, proč se oba systémy často nějakým způsobem kombinují, je nasnadě: jak většinový systém tak systém poměrného zastoupení, a to v kterékoliv z jejich různých variant, mají jak své přednosti tak své nedostatky. Cílem snahy oba systémy nějakým způsobem kombinovat je obvykle co nejvíce potlačit jejich nedostatky a umocnit jejich přednosti.

Systém poměrného zastoupení ve své čisté podobě je založen na tom, že volič dá svůj hlas politické straně. Ty strany, které se voleb účastní, jsou pak reprezentovány v parlamentu podle toho, jak se ve volbách umístí. Takový volební systém tedy dobře odráží obecné politické nálady ve společnosti, neboť poměrně dobře registruje sílu jednotlivých politických stran, které tyto nálady reprezentují. Pokud organismus tak mnohovrstevný, jakým je lidská společnost, může registrovat prostřednictvím voleb v podstatě všechny své politické preference, je jen málo pravděpodobné, že se vynoří jedna dominantní politická síla, která by sama mohla většinově vládnout. Většinových vlád je pak obvykle možné dosáhnout jen formováním komplikovaných, a často křehkých, koalic.

Systém poměrného zastoupení tedy na jedné straně lépe než systém většinový odráží politické rozvrstvení společnosti, ale na straně druhé už svou podstatou ztěžuje stabilní vládnutí. Mnohé státy, včetně České republiky, proto podmiňují vstup stran do parlamentu například tím, že musí překonat různé, procentuelně vyjádřené bariéry.

Dalším problémem systému poměrného zastoupení je, že poslanci se rekrutují z velkých obvodů a jsou často jen anonymními jednotkami na volebních kandidátkách politických stran. Vazba mezi konkrétním volebním obvodem a poslancem je tak poměrně slabá. Poslanec se odpovídá více své politické straně než nějaké konkrétní skupině voličů v konkrétním obvodu. Jeho hlavní politickou motivací pak pochopitelně není osvědčit se v očích voličů ale spíše v očích různých stranických grémií. Voliči mají jen malý vliv na pořadí kandidátů na stranických kandidátkách. O tom rozhodují buď stranické sekretariáty a nebo, v lepším případě, stranické primárky. Některé země se snaží vliv voliče alespoň trochu posílit tím, že zavádějí systém preferenčních hlasů, tak jako tomu je u nás.

Ve většinových systémech voliči dávají svůj hlas konkrétnímu kandidátovi, obvykle v malém volebním obvodu. Tím, že ve většině obvodů se jako vítěz nakonec vynoří kandidát reprezentující jednu z hlavních politických stran, zužuje většinový systém výrazně politické spektrum. Záleží ovšem na jeho modalitách, například, zda se jedná o systém jednokolový nebo dvoukolový. V jednokolových systémech, kde vítěz, který nepotřebuje získat více než 50 procent hlasů, "bere vše", je tendence k zužování politického spektra silnější. Ve dvoukolových systémech, jako je například ten, který byl použit v českých senátních volbách, se zejména díky taktizování a uzavírání koalic před druhým kolem mohou do parlamentu dostat i další strany.

V každém případě však většinový systém buď eliminuje nebo snižuje účast extrémistických stran v parlamentu, protože kandidát extrémistické strany má jen malou šanci umístit se v daném obvodu jako první. Hlasy voličů extrémistických stran se ovšem obvykle neztratí. Ti obvykle podpoří tu z velkých stran, která se jim zdá nejbližší. Změna volebního systému na většinový by tedy v našem kontextu pomohla zejména sociální demokracii. Komunističtí voliči a část voličů republikánů by s největší pravděpodobností volili pro ČSSD. Ta musí v současnosti neustále vyvracet podezření, že s komunisty a republikány koketuje. Ve většinovém systému by se podpora komunistů a části republikánů stala víceméně automatickou, aniž by mohla být ČSSD obviňována z toho, že s nimi vědomě spolupracuje.

Tím, že v typickém většinovém systému reprezentuje daný obvod jen jeden poslanec, se výrazně posiluje vazba mezi tímto poslancem a voliči a poněkud se oslabuje vazba poslance a politické strany. Po svém zvolení musí poslanec nejenom reprezentovat všechny voliče ve svém obvodu, ale musí se i osvědčit jako reprezentant zájmů obvodu. Pokud se tak nestane, může si jeho strana jen těžko dovolit ho jako kandidáta opět navrhnout v příštích volbách.

Shrneme-li: většinový systém je méně demokratický než systém poměrný v tom, že parlamentní zastoupení stran méně přesně reflektuje názorové rozložení společnosti. Je více demokratický v tom, že poslanci mají blíže k voličům a jsou nuceni se starat o jejich zájmy. Většinový systém je též stabilnější, neboť obvykle umožňuje snadněji sestavit vládu--zejména tam, kde pod jeho vlivem došlo k zúžení spektra parlamentních stran na pouhé dvě nebo tři.

Jeho značnou nevýhodou je, že může vyústit do paradoxních výsledků, kdy strana, která má podporu třeba jen dvaceti procent obyvatel, může skončit s více jak padesáti procenty hlasů v parlamentu. Záleží například na tom, jakým způsobem jsou nakresleny volební obvody. Kdyby například Kladno bylo samostatným volebním obvodem, dopadnou volby jinak, než kdyby bylo Kladno volebně rozděleno tak, aby jeho různé části byly pro účely voleb spojeny s volebními obvody pražskými, které jsou více pravicové.

Většinový systém je též náročnější pro voliče. Ti si musí vybírat z celé plejády konkrétních kandidátů. Pokud se nespokojí jen s jejich stranickou příslušností jako hlavním kritériem své volby, musí se nejprve něco dozvědět o kandidátech samotných. V dvoukolových většinových systémech jsou pak voliči často vystaveni nutnosti rozhodovat se v krátkém čase dvakrát, zejména pokud se jejich kandidát z prvního kola neprobojoval do kola druhého. Systém poměrného zastoupení je pro voliče méně namáhavý, neboť volič prostě odevzdá svůj hlas jemu sympatické straně a tím na ní deleguje i mnoho dalších rozhodnutí.

Jiné volební systémy, jiný typ demokracie

Poměrný systém vytváří už svou podstatou jiný typ politické strany než systém většinový. V poměrném systému existuje celá plejáda menších i větších stran, které se snaží jasně programově a ideologicky vymezit. Musí tak vlastně činit už proto, aby volič jejich"stranické zboží" mohl odlišit od těch ostatních. To pak též často produkuje typ politické kultury, kde strany mezi sebou neustále vedou veřejné spory a snaží se jedna druhou zdiskreditovat.

Většinový systém zužuje spektrum parlamentních stran a tím nutí různé názorové skupiny, které by se v poměrném systému staly politickými stranami, aby si hledaly místo uvnitř názorově spřízněných velkých stran. Nutí též strany téže politické orientace, aby vytvářely koalice a nebo se slučovaly. V typickém většinovém systému existují jen dvě velké politické strany--jedna nalevo a druhá napravo od politického středu. Tyto strany jsou pak vlastně širokými koalicemi různých názorových proudů v rámci téže, široce definované, politické orientace. Politické diskuse a spory mezi subjekty podobného zaměření se ve většinovém systému posouvají do nitra velké strany. Pravý okraj strany nalevo od středu se pak názorově často překrývá s levým okrajem strany pravicové.

Každý systém též odlišným způsobem generuje politické talenty. V systému poměrného zastoupení se strany více uzavírají do sebe a jsou do určité míry odtrženy od konkrétních voličů. Noví lidé se nejprve musí osvědčit především ve straně, což často znamená, že musí být zadobře s různými stranickými grémii a funkcionáři. Pokud strana nemá dobře vypracovaný systém místních organizací a systém vnitřní mobility, má často problémy s generováním nových politických talentů.

Ve většinovém systému se strana, ať se jí to líbí nebo ne, musí ohlížet na to, zda se její kandidáti osvědčili v konkrétních místech. Nové politické talenty se tak často nejprve musí nějak zapsat do podvědomí lidí v daném obvodu svou prací, například v prestižních institucích či občanských iniciativách. Celkově to znamená, že centrály stran ve většinovém systému jsou mnohem intenzivněji propojeny s místní politikou. To je též jeden z důvodů, proč se v zemích s většinovými systémy lépe daří občanské společnosti a proč je vliv občanské společnosti na politiku větší.

Kombinované systémy

Bylo vymyšleno a vyzkoušeno mnoho způsobů, jak kombinovat většinový systém se systémem poměrného zastoupení. Tím nejjednodušším je, že se každý z obou systémů, aniž by se navzájem přímo prolínaly, použije ke zvolení určitého počtu poslanců. Tento systém je používán například v Německu. Výhodou je, že se tak mohou uplatnit hlavní výhody obou systémů: použití poměrného systému zaručuje, že se dostane šance i menším stranám (tedy i jiným názorovým proudům ve společnosti), zatímco přítomnost většinového systému podporuje větší stabilitu vlády a propojení centrální politiky s konkrétními volebními obvody.

Existuje také velké množství volebních systémů, které přímo kombinují prvky obou systémů v jednom. Jejich určitou nevýhodou často je, že jsou velmi komplikované. Vyžadují větší míru osvěty a přípravy voličů. Ti mohou být například žádáni, aby se rozhodli, kterého kandidáta chtějí na prvním a kterého na druhém místě, nebo aby k volbám šli několikrát až do té doby, než se definitivně rozhodne. Kombinované volební systémy jsou též složité z hlediska sčítání hlasů a kladou na volební komise značné nároky.

Volební systém v České republice

Změna volebního systému v naší zemi by se nemohla omezit jen na poněkud zjednodušující návrh prohodit volební systémy používané při volbách do sněmovny a senátu. Prezident Václav Havel již upozornil, že po roce 2,000 budeme též volit do nově vytvořených regionálních parlamentů. Občané tedy budou pravidelně volit v komunálních, regionálních, senátních a sněmovních volbách. Je jasné, že volební systémy používané ve všech těchto volbách by se měly navzájem doplňovat tak, aby všechny volby navzájem tvořily vyvážený celek.

Jakákoliv změna volebního systému představuje razantní zásah do ústavy. Pokud by se opravdu našla vůle ke změně volebního systému, bylo by tedy účelné zvážit nejen vzájemné propojení a návaznost volebních systémů používaných při volbách na různých úrovních ale i některé další zásadní otázky. Je například zřejmé, že senát byl vytvořen trochu uměle, bez návaznosti buď na stavovské tradice či podrozdělení státu do územních útvarů, tak jako tomu je ve většině jiných zemí, kde horní komory existují. Plánované podrozdělení státu do regionů, v kombinaci s úvahami o změně volebního systému, nabízí šanci úlohu senátu pozměnit tak, aby senátoři na centrální úrovni reprezentovali právě regiony.

Tuto úlohu Senát plní nejenom v USA ale i v mnohých evropských státech. Senáty jsou pak většinou voleny tak, aby každý územní útvar, do kterého je ta která země podrozdělena, měl stejný počet senátorů. Tím se zabraňuje tyranii větších územních celků vůči těm menším. Senátoři by tedy mohli být v budoucnosti buď voleni přímo obyvateli jednotlivých regionů (pravděpodobně na základě poměrného systému, neboť regiony jsou velké) a nebo by mohli být voleni přímo regionálními parlamenty, čímž by se snížil celkový počet voleb.

Volba prezidenta

Pokud by se čeští zákonodárci chtěli komplexně zamyslet nad volebním systémem, měla by na přetřes přijít i volba prezidenta. Ten je v současnosti volen parlamentem, to jest de facto politickými stranami. Prezident má být nadstranický ale zároveň má fungovat jako rozhodující ústavní faktor v obdobích politických krizí. Znamená to, že by tedy měl být silnou a respektovanou osobností. Je přitom téměř nemožné, aby jednotlivým stranám v okamžicích krize občas takříkajíc "nešlápl na prsty". Při kandidatuře na druhé volební období, strany pak často odmítají dát svůj hlas prezidentovi, pokud se domnívají, že je nějak poškodil.

Jinými slovy: aby mohl prezident plnit roli arbitra, neměl by být závislý právě na těch subjektech, které má čas od času "rozsuzovat", to jest na politických stranách. Po odchodu Václava Havla hrozí nebezpečí, že nebude možné najít dostatečně silnou a zároveň nestranickou osobnost, na níž by se strany dokázaly shodnout. Přímá volba prezidenta by tedy dávala smysl už z tohoto důvodu.

Pokud by měla být poslanecká sněmovna volena na základě většinového systému, změna volby prezidenta by byla v podstatě nevyhnutelná. V situaci, kdy by existovaly jenom dvě dominantní strany na každé straně politického středu, by se totiž prezidentem nejpravděpodobněji stával člen té strany, která by měla navrch v době volby prezidenta. Tím by se zcela negovala role prezidenta jako nadstranického arbitra.

Změna je složitá

Změnit volební systém je tradičně velmi obtížné, neboť zákonodárci jen málokdy dobrovolně mění ten volební klíč, na jehož základě byli zvoleni. Ve Francii či v Itálii se takovou změnu podařilo prosadit jen díky skutečnosti, že se jejich politické systémy ocitly v hluboké krizi zapříčiněné částečně právě systémem poměrného zastoupení. Je pochopitelně možné přenést rozhodnutí z parlamentu na občany tak, že se vyhlásí referendum. Ale samotné konání referenda, jakož i otázky, o kterých se rozhoduje, musí být obvykle schváleno nějakým zastupitelským sborem.

Česká republika se ale po volbách může ocitnout v situaci, která bude zákonodárce tlačit ke změnám ústavy. Pokud by volby vyústily do dalšího patu, přijdou na přetřes, s novou intenzitou, jak nedostatky české ústavy v řešení krizových situací tak i samotný volební systém. Je tedy možné, že krizová situace by donutila největší strany, aby dosáhly konsensu. Alternativou by totiž mohla být nebezpečná krize důvěry v samotný demokratický systém.

Hospodářské noviny - 28. 4. 1998