You are here: Home Články / Articles 2001 Trpí Evropská unie demokratický deficitem?

Trpí Evropská unie demokratický deficitem?

Jedním z nejčastějších argumentů českých euroskeptiků v jejich sílícím tažení proti myšlence evropské integrace je údajný demokratický deficit Evropské unie. Kromě toho, že většinou jen abstraktně žehrají na údajně nekontrolovatelnou a neprůhlednou evropskou byrokracii, málokdo z nich se pokouší přesně vysvětlit, jak se tento deficit vlastně projevuje, jak je velký, a jaké jsou recepty k jeho překonání.

Nedokonalé fungování demokratických procedur na úrovni orgánů EU je podle nejpřísnějších kritiků inherentně zakódováno v samotném procesu integrace, který je údajně projektem politických elit, a je proto vlastně neodstranitelné. Ve skutečnosti je určitý demokratický deficit zapříčiněn tím, že EU se po zhruba padesáti letech od spuštění komplikovaných integračních procesů nachází v bodě, kdy je z ústavních hledisek hybridem, který v sobě kombinuje prvky mezivládní spolupráce, konfederace a federace. Některé orgány EU jsou svou povahou převážně nadnárodní (Evropský parlament), některé jsou hybridní (Komise), jiné jsou převážně mezivládní (Rada EU). Soustava orgánů EU je díky komplikovaným, nicméně demokraticky dosaženým kompromisům, nastavena tak, že Komise i Rada EU kombinují exekutivní pravomoci s významnými legislativními pravomocemi, zatímco legislativní pravomoci Evropského parlamentu jsou omezené. Ačkoliv Evropský parlament je volen přímo občany členských zemí, je, navzdory soustavnému posilování jeho role, zatím relativně slabý, což způsobuje, že přímá vazba mezi orgány unie a občany členských zemí je též slabá, a že převažují komplikované zprostředkované zpětné vazby přes národní exekutivy a parlamenty.

O způsobech překonání tohoto demokratického deficitu euroskeptici neradi mluví buď proto, že odmítají vidět současnou hybridní povahu EU jen jako vývojovou fázi, nebo proto (pokud možnost překonání deficitu připouštějí), že ví,že pro překonání deficitu existují vlastně jen dvě radikální řešení. První by spočívalo ve vrácení integračních procesů zpět k bodu, kdy unie byla víceméně ještě jen společenstvím suverénních států svázaných mezivládními dohodami. Šlo by tedy o jakési anulování té integrační fáze, kdy členské státy postupně začaly odevzdávat na unijní úroveň významné části jejich suverenity a EU začala získávat charakteristiky federace. Druhý by pak spočíval v pohybu směrem ke skutečnému federálnímu uspořádání. Legislativní činnost a kontrola exekutivy by v takovém uspořádání patřily přímo volenému Evropskému parlamentu a výkon moci by patřil evropské vládě, která by fungovala pod hrozbou vyslovení nedůvěry. Evropa by též měla svého prezidenta a ústavu. Vlády a exekutivy entit, z nichž by se Evropská federace skládala, by s ní byly v podobném vztahu, jaký mají státy americké unie k orgánům federálním.

Federalizaci Evropy, ať už založené na regionech nebo značně oslabených národních státech, se ovšem euroskeptici zuřivě brání, neboť celá jejich filozofie se opírá o obranu národního státu--která je ovšem často založená na primitivních nacionalistických argumentech, a která ignoruje skutečnost, že sám národní stát je poměrně nový historický jev, úzce svázaný s průmyslovým věkem, který se chýlí s nástupem postindustriální globalizace ke konci. Euroskeptici zároveň ovšem ví, že je nerealistické otočit chod hodin a vrátit se k již překonanému modelu evropské spolupráce jako pouhé mezivládní spolupráce zcela suverénních národních států.

Z tohoto dilematu pak vzniká podivná schizofrenie, která na nás čiší ze všech prohlášení českých euroskeptiků o demokratickém deficitu EU, ať už se jedná o přední členy Občanské demokratické strany, včetně autorů tzv. Manifestu Eurorealismu, nebo o různé euroskeptické politické komentátory, ekonomy a filozofy. Pro zmíněnou schizofrenii se těžko hledá teoretické zastřešení a proto není divu, že mnozí z nich jsou v poslední době tak okouzleni knihou Johna Laughanda „Znečištěný pramen“, která v podstatě zpochybňuje samotnou ideu evropské integrace jako údajně nedemokratický a utopistický jev. Kdyby ovšem obdivovatelé Laughlandovy argumentace chtěli být důslední, museli by začít otevřeně obhajovat celkovou demontáž EU. K tomu zatím nenašli odvahu.

Laughlandova argumentace je povýtce zcestná. Jako výchozí bod své argumentace, Laughland totiž neváhá položit rovnítko mezi imperiální, totalitní a jiné nedemokratické pokusy o sjednocení Evropy v minulosti a společný projekt západoevropských demokracií, který se i navzdory často složitým diskusím od začátku odehrával ve veskrze demokratickém duchu a na základě naprosté rovnoprávnosti všech zúčastněných. Je navíc podložen společnou myšlenkou vytvořit z Evropy bezpečný, prosperující kontinent. Všechny zásadní sjednocovací kroky byly podrobeny důkladným diskusím v členských zemích a žádná země, jakkoliv malá, nebyla donucena ostatními k přijetí čehokoliv, co bylo proti jejím zájmům.

Proces částečného odevzdávání suverenity národních států na nadnárodní úroveň EU byl od začátku společným demokratickým dílem členských zemí, které mu i přes různé obtíže zůstaly věrny nejenom proto, že evropská integrace po staletích válek zajistila bezprecedentní mír a stabilitu na kontinentu, ale též proto, že je pro ně téměř po všech stránkách výhodný. Národní politické elity, které integrační kroky vyjednávaly, byly vždy plně podrobeny domácí demokratické kontrole ze strany svých občanů. Nemohly nikdy prosazovat kroky, které by byly v zásadním rozporu s veřejným míněním a vůlí voličů. Navíc v některých zemích se občané k zásadním integračním krokům mohli vyjádřit v referendech.

Meze demokratického deficitu

Podíváme-li se na tzv. demokratický deficit EU podrobněji, vidíme, že je ve skutečnosti mnohem menší, než ho líčí ideologicky motivovaní kritici evropské integrace. Skutečnost, že nejvyšší orgány unie, zejména Komise, v sobě kombinují výkonnou, zákonodárnou a někdy dokonce i soudní moc, samozřejmě popírá pravidla o základním rozdělení mocí, jak je známe z úrovně národních demokracií. Toto křížení mocí v rukou nejvyšších unijních orgánů není ideální, ale zároveň se nejedná o cosi, co by existovalo mimo rámec demokratických procesů. Všechny unijní instituce, které nemají přímý mandát od voličů (i všechna rozhodnutí těchto institucí), jsou na různých úrovních podrobeny permanentní kontrole ze strany legitimních demokratických institucí členských států a, ve vzrůstající míře, i ze strany Evropského parlamentu.

Samotná Komise je sice nevoleným orgánem, ale její členové jsou podle přesného klíče, určeného na základě smluv o evropské integraci, jmenováni národními vládami. Jednotliví komisaři tak zastupují nejenom zájmy EU ale jsou i zástupci svých národních států. Jmenování jednotlivých komisařů členskými státy se odehrává v kontextu demokratických domácích procedur toho kterého členského státu. Složení Komise, jako celku, je pak schvalováno Evropským parlamentem, který ji také za určitých okolností může jako celek odvolat.

Problematičtějším aspektem demokratického deficitu je legislativní proces na úrovni EU. Základní zákony EU nejsou přijímány primárně Evropským parlamentem ale Radou EU. Důvod je nasnadě: členské státy zatím preferovaly kontrolu nad důležitými legislativními kroky a rozhodnutími EU, kterou jim mezivládní struktura Rady EU poskytuje. Většina legislativních podnětů vychází z Komise, která je hlavním motorem tvorby evropské legislativy. Ale i tato často kritizovaná činnost Komise se neodehrává mimo demokratický kontext. Komise předkládá návrhy zákonů či vydává direktivy a další pravidla, ale ty musí naplňovat přijaté vrcholné dokumenty unie a musí s nimi být v souladu. Evropský parlament má navíc právo se k navržené legislativě vyjadřovat a navrhovat dodatky. Jeho dnešní role, v závislosti na tom, jak silné postavení parlament má ve vztahu k jednotlivým legislativním návrhům z dílny Komise, je popisována třemi výrazy: konzultace, kooperace, spolurozhodování.

Dokonce i v oblastech, kde má EP pouze vyjádřit svůj názor (konzultace), může zdržováním Komisi nebo radu EU donutit ke změnám v legislativě, neboť právo EP vyjádřit se k dané normě je časově nemezené. Evropský soudní dvůr, další z vrcholných orgánů EU (jehož úkolem je rozhodovat spory mezi jednotlivými členy EU a spory mezi orgány EU a členskými státy), vytvořil už v roce 1980 významný precedent, když anuloval zákon, který Rada EU přijala navzdory tomu, že parlament ještě neposkytl v rámci konzultační procedury k tomuto zákonu svůj názor.

V rámci tzv. kooperační procedury si pak EP vydobyl postupně právo posuzovat některé zákony schválené Radou ve druhém čtení (zejména ty, které se vztahují ke společné hospodářské a měnové politice). Pokud EP ve druhém čtení absolutní většinou hlasů odmítne normu přijatou Radou, musí Rada do třech měsíců o takové normě znovu hlasovat. Veto parlamentu může přehlasovat pouze jednomyslným rozhodnutím všech členů.

Tzv. spolurozhodovací procedura pak v některých případech vyžaduje společný souhlas Rady a Evropského parlamentu, například při přijímání mezinárodních smluv EU s jinými subjekty mezinárodního práva, či při přijímání nových členů EU. Parlament má také stejné postavení jako Rada při přijímání rozpočtu EU; v podstatě to znamená, že se obě instituce musí dohodnout.

Rada EU, coby nejvyšší orgán unie, sestává z nejvyšších představitelů exekutiv členských zemí. Může jednat na ministerské úrovni, či, v případě vrcholných summitů, na úrovni šéfů exekutivy toho kterého členského státu. Členské země, sice nemají v Radě každá stejný počet hlasů, neboť se liší počtem obyvatel, ale skutečně důležitá rozhodnutí musí být přijata jednomyslně—podléhají tedy právu veta jednotlivých členských států. Pokud vejde v platnost smlouva z Nice, právo veta bude v řadě případů nahrazeno rozhodováním kvalifikovanou většinou, ale to souvisí s celkovou restrukturalizací a zpružněním rozhodovacích procesů v rámci EU po jejím plánovaném rozšíření.

Ani často kritizovaná evropská byrokracie ve skutečnosti není tak velkým problémem, jak se tvrdí. Například Komise zaměstnává přibližně 22 tisíc úředníků, což je méně než počet úředníků pracujících pro pařížskou radnici! Byrokratický aparát zajišťující chod Rady, Evropského soudního dvora, EP a dalších institucí se též počítá řádově v desetitisících. Jinými slovy, často vysmívaný byrokratický „moloch“ EU čítá řádově několik desítek tisíc úředníků. Chod americké federace, která má o sto milionů obyvatel méně než EU, zajišťuje více než 3 miliony federálních úředníků!

Největším demokratickým deficitem EU není údajná nedemokratičnost rozhodovacích a legislativních procesů, protože ty jsou podrobeny často několikastupňové kontrole, především ze strany členských států. Největším problémem zůstává určitá nepřehlednost a neprůhlednost celého procesu pro veřejnost a také skutečnost, že celá řada jednání vrcholných orgánů je tajná.

Evropský démos

Václav Bělohradský ve své nejposlednější obsáhlé kritice EU (Právo, 9.8. 2001) správně argumentuje, že cestou k překonání demokratického deficitu EU je vytvoření evropského veřejného prostoru a přímé vazby evropské politiky na občany. Zároveň ovšem pochybuje, že je například možné vytvořit evropský federální stát, protože podle něj neexistuje evropský politický národ. Chybí tedy eurounionistický „demos“. Neexistuje údajně též jeden evropský kapitalismus ale jen různé národní kapitalismy (jako kdyby už dnes neexistoval jednotný evropský hospodářský prostor, měna, volný pohyb zboží a kapitálu).

Bělohradského stať je důležitá, protože nejen sumarizuje názory euroskeptiků, ale snaží se jim dát i filozofické podloží. Stejně jako Laughland ovšem vychází z několika mylných premis. Tak především Bělohradský si představuje onen kýžený evropský demos jako jakousi obdobu národního nacionalismu. Něco takového ovšem na evropské úrovni nemůže vzniknout a není důvodu, proč by mělo. Bělohradský ignoruje nejenom to, že moderní člověk má několik různých vrstev identit (například fotbaloví fanoušci klubů, v nichž hrají internacionálové z celého světa, se často se svým klubem identifikují více než fanouškové národních týmů), ale také skutečnost, že se díky moderním technologiím rychle vytváří nadnárodní občanská společnost a spolu s ní i nadnárodní veřejný prostor (jak nás o tom koneckonců přesvědčují celosvětově organizovaní antiglobalizační aktivisté).

Druhým omylem Bělohradského a jeho euroskeptických souputníků je předpoklad, že federativní uspořádání může být vytvořeno teprve tehdy, až se vytvoří evropský politický národ a evropský veřejný prostor. Historická zkušenost s vytvořením americké federace přitom ukazuje, že americký politický národ i americký veřejný prostor (federální demos) se skutečně začaly tvořit až po vzniku americké federace nebo, přinejlepším, souběžně.

Třetím zásadním omylem Bělohradského je tvrzení, že EU byla od začátku plánována a nastavena jako hybrid, a že chybí odvaha k jednoznačné definici unijních politických cílů. Unie je přesně to, co Bělohradský tvrdí, že není—společné politické dílo. Je to projekt, který se neustále vyvíjí, a který za padesát let své existence (v historické perspektivě vlastně směšně krátkou dobu) urazil neuvěřitelný kus cesty, vezmeme-li v úvahu vše, co mu v evropských dějinách předcházelo.

EU je hybridem především proto, že je společným projektem mnoha demokratických hráčů v podobě národních států, které neustále, v pracné demokratické diskusi, hledají cesty k jejímu vylepšování. Jednoznačná definice cílů a jejich rychlé prosazení by byly možné, kdyby unie byla tím, proti čemu Bělohradský protestuje—tedy jakýmsi autoritářským technokratickým projektem. Ona je ovšem demokratickým projektem, v němž se střetávají a postupně harmonizují nejrůznější zájmy národních států a jejich občanů. To, co začalo jako Společenství uhlí a ocele, je dnes už protopolitickou unií. To, že politici největších evropských států nyní začínají otevřeně mluvit o možnosti federalizace Evropy, nebo jí dokonce přímo navrhují, je, jak z historie EU víme, už prvním krokem tímto směrem, který ostatně, jak ukazují průzkumy agentury Eurobarometr, má překvapivě vysokou podporu u evropské veřejnosti.

Evropa bude nakonec nucena vykročit směrem k federálnímu uspořádání nejenom proto, že (podle Bělohradského neexistující) evropská veřejnost politiky tímto směrem bude tlačit, ale i proto, že každá jiná alternativa je buď krokem zpět, nebo znamená kolaps sjednocovacího experimentu. Učiní tak i proto, že federální uspořádání je jediným možným způsobem, jak překonat současný demokratický deficit. Sjednocená Evropa, fungující na skutečně demokratických principech, je navíc též nejlogičtější reakcí na ekonomické dopady akcelerujícího procesu globalizace.

Literární noviny 36 - 5. 9. 2001