Nacházíte se zde: Úvod Přednášky / Conferences 1996 Demokratický proces v České republice

Demokratický proces v České republice

(Záměrem této studie je navodit základní okruhy témat k diskusi v rámci projektu Lípa. Jejím účelem není podat vyčerpávající přehled všech problémů a analyzovat do hloubky ty, které jsou ve studii nastíněny. Záměrem je spíše probudit diskusi k tématu demokratického procesu v České republice.)

Vývoj demokratického systému v České republice byl ovlivněn několika základními faktory:

- tradicemi První republiky
-zkušenostmi západoevropských demokracií
- způsobem, jakým fungoval a byl nahražen komunistický systém
- -disidentskou minulostí některých politiků
- rozpadem česko-slovenské federace
- důrazem na ekonomické aspekty transformace v posledních několika letech
- pravidly hry narýsovanými mezinárodními institucemi demokratického světa
-výsledky voleb v roce 1992

A. Tradice První republiky

Při obnovování demokratického systému v Československu po pádu komunismu hrály jistou roli tradice První republiky a to jak v pozitivním tak i v negativním smyslu. Například instituce Senátu byla do českého ústavního systému částečně zavedena pod vlivem příkladu ústavního systému První republiky.

Navzdory tomu, že pravomoci prezidenta byly poněkud oslabeny ve srovnání s První republikou, role presidenta coby integrační síly se vyvíjela pod vlivem Masarykova příkladu.

Na druhé straně se politický systém nové České republiky snažil vyvarovat negativní prvorepublikové tradice mimoparlamentního rozhodování tzv. velké pětky. Důraz se od počátku kladl na to, že nový systém má být parlamentní demokracií.

B. Zkušenosti západoevropských demokracií

V budováni demokratického systém nového státu hrály důležitou roli zkušenosti západoevropských demokracií. Bylo možné si vybrat z několika modelů. Zatímco některé jiné východoevropské země se rozhodly pro prezidentské nebo smíšené systémy, v České republice nakonec zvítězil příklon k parlamentní demokracii německého typu, v níž prezident hraje víceméně pouze ceremoniální roli, ale přesto mu zůstávají některé důležité pravomoci. Role prezidenta je do jisté míry elastická--záleží do určité míry na jeho osobním vlivu. Nejvyšším orgánem ve státě je parlament, od něhož se odvozuje většina všech ostatních institucí. Všechny tři základní moci ve státě--zákonodárná, výkonná, a soudní--jsou v poměrné rovnováze.

C. Způsob fungování a rozpadu komunistického systému

Důležitou roli ve formování českého (československého) demokratického systému sehrála skutečnost, že komunistická ústava, kterou polistopadové Československo zdědilo, byla napsána coby ústava parlamentní demokracie. Ačkoliv komunisté tuto ústavu v praxi porušovali a skutečným rozhodovacím centrem byla komunistická strana a její nejvyšší orgány, v okamžiku, kdy "vedoucí" role komunistické strany padla, byla zde ústava, podle níž hlavní roli hrál parlament a prezident měl poměrně omezenou roli.

To, jak hybridní systém fungoval mezi listopadem 1989 a červnem 1990, bylo do značné míry výsledkem zákulisních jednání u kulatého stolu. První demokratizace parlamentu proběhla kooptací nových poslanců.

To, že Československo přešlo do demokratického systému z období normalizace, během něhož byl potlačena nejenom jakákoliv politická opozice ale i jakákoliv dikuse uvnitř komunistické strany, ovlivnilo nový systém několika způsoby.

Za prvé, komunistická strana ztratila jakoukoliv legitimitu. Zatímco Maďarsko nebo Polsko prošly obdobím liberalizace, která do jisté míry změnila pohled občanů na komunistickou stranu--což pak umožnilo komunistickým stranám Polska a Maďarska se úspěšně přeměnit v post-komunistické strany sociálně demokratického ražení--v Československu chyběla komunistické straně jakákoliv legitimita. Výsledkem bylo, že komunistická strana--i kdyby to byla vážně zamýšlela--se jen těžko mohla přeměnit v post-komunistickou stranu demokratické levice.

Skutečnost, že komunistická strana fungovala až do pádu komunismu jako neostalinistická organizace, znamenala, že se tato strana stala i přes deklarativní odsudky minulosti ghetem nereformovaných neostalinistů. Pokusy reformně smýšlejících členů stranu přeměnit byly odsouzeny k nezdaru.

Neschopnost komunistické strany přeměnit se v důvěryhodnou stranu demokratické levice, vytvořila ne levé straně politického spektra prostor pro nové i tradiční demokratické levicové strany, zejména pro sociální demokracii tradičního ražení, která nevyrostla z tradic reformovaného komunismu.

Ortodoxní charakter komunistického režimu též zapříčinil, že zdiskreditována byla nejenom komunistická levice, ale na určitou dobu levice jako taková. Tento fakt, v kombinaci s dalšími faktory (které například chyběly na Slovensku), zapříčinil posun celého politického spektra směrem do prava--alespoň na deklarativní úrovni.

Dalším důsledkem komunistické minulosti bylo--podobně jako v ostatních postkomunistických zemích--že se první demokratické síly formovaly především ve vztahu ke komunistické minulosti--tedy coby široká anti-komunistická hnutí.

Neposledním efektem komunistické minulosti byly též snahy očistit společnost od těch, kteří se dopustili nejhorších forem kolaborace s komunistickým režimem. Obvinění ze spolupráce s bývalou státní bezpečností a později lustrace podstatným způsobem ovlivnily formování politického systému. Celá řada politiků, kteří se v prvních měsících po listopadu vynořili jako možní příští lídři, byla postupně zdiskreditována právě svou minulostí. Stačí si připomenout případ Josefa Bartoníčka a několika poslanců prvního demokraticky zvoleného parlamentu.

D. Disidentská minulost některých nových politiků

Dalším důležitým faktorem, který ovlivnil vývoj demokratického systému v Československu a České republice byla disidentská minulost některých politiků. Mnozí z těchto politiků doufali, že se po listopadu podaří vytvořit nějaký nový systém--lepší nežli standardní demokratické systémy známé ze západních demokracií. Mluvilo se o nepolitické politice.

Nestranicky organizované Občanské hnutí, které vzniklo jako široká anti-komunistická aliance, se některým z těchto disidentů zdálo jako vhodný politický nástroj, s jehož pomocí by bylo možné mobilizovat masy k nepolitické (nestranické a svým způsobem mimoparlamentní) politice.

Ačkoliv se poměrně rychle zjistilo, že v Občanském hnutí existují zárodky nových politických stran, mnozí bývalí disidenti dlouho věřili, že bude možné občanské hnutí udržet pohromadě. Důraz se kladl na horizontální strukturu OF, na jeho přirozenou vnitřní demokratičnost. Ti, kteří tvrdili, že tato horizontální struktura znemožňuje efektivní rozhodování, pozitivní koherentní program a pohyb směrem vpřed, postupně nabyli vrchu. Snaha přeměnit OF ve vertikálně organizovanou stranu, však už byla jen marným pokusem OF zachránit.

Odpor ke stranickosti nebyl jen důsledkem filozofie některých disidentů ale i obecného odporu k partajničení zděděného z komunistické éry. Pojem stranickosti bylo třeba nejprve nově definovat a obhájit--přestat ho spojovat s komunistickou stranou. Je historickou zásluhou Václava Klause, že byl v podstatě prvním post-komunistickým politikem, který dokázal potřebu stranického rozvrstvení jasně formulovat a prosadit.

Skutečnost, že mnozí bývalí disidenti sdružení v Občanském hnutí po rozpadu OF nedokázali pochopit, že OH je též nutné přetransformovat ve vertikálně organizovanou stranu s jasným pozitivním programem, byla jedním z důvodů porážky OH ve volbách roku 1992 a přeneseně i důvodem téměř úplného vymizení bývalých disidentů z politického života.

Tato změna též znamenala odmítnutí moralizujícího postoje k politice a příklon k technokraticky a ekonomicky orientovanému pragmatismu. Otázkou zůstává, do jaké míry tento určitý odklon od právních a morálních dimenzí společenského života, stojí v pozadí současných problémů a vynořujících se skandálů. Byl onen výkyv politického kyvadla od důrazu na morálku a právní stát k ekonomické orientaci nevyhnutelný? Do jaké míry za selháním OH stála neschopnost bývalých disidentů včas pochopit a vystihnout celkovou změnu ve společenské náladě a hodnotách?

E. Rozpad federace

Důležitým faktorem při utváření demokratického systému v České republice byl i způsob, jakým fungovala československá federace a způsob, jakým se rozpadla. Federativní Československo mělo tři parlamenty a tři vlády, jejichž vzájemný vztah byl definován ústavou a později různými kompetenčními zákony. Celkově proces definování tohoto vztahu směřoval ke stále větší míře nezávislosti republikových orgánů na orgánech federálních, až se v konečné fázi v podstatě vytvořil konfederativní model, kdy federální orgány kontrolovaly už jen ty nejdůležitější společné funkce.

Federální shromáždění sice bylo formálně dvoukomorovým parlamentem, ale ve skutečnosti mělo komory tři--Sněmovnu lidu a dvě stejně velké části Sněmovny národů. Při přijímání některých rozhodnutí platil zákaz majorizace a hlasovalo se tedy odděleně ve všech třech částech parlamentu. Tento systém postupně vedl k téměř totální paralýze, protože zejména slovenská část parlamentu nehlasovala podle stranických ale národních zájmů.

Ukázalo, že dvoučlenná federace je v podstatě nefunkčním modelem. Pokud by se podařilo zrušit zákaz majorizace, vedlo by to ještě k většímu pocitu křivdy na straně menšího národa. Zákaz majorizace a celkový způsob fungování federálního parlamentu zase neodvratně vedl k vytvoření konfederativního modelu nebo rozpadu federace. Je možné argumentovat, že způsob, jakým federální parlament pracoval, výrazně poškodil image parlamentu v očích české a slovenské veřejnosti.

Postupné oslabování federace taktéž oslabovalo roli prezidenta coby integrujícího faktoru. Ani politik s tak vysokým morálním kreditem, jakým je Václav Havel, nemohl přesvědčit velkou část slovenské veřejnosti, že coby Čech, má na srdci stejnou měrou zájmy Slovenska jako České republiky.

Rozpad federace ovlivnil český politický systém ještě dalšími způsoby. Za prvé zapříčinil jistou nedůvěru k decentralizaci uvnitř České republiky samotné. Různé moravské požadavky, inspirované částečně úspěchem Slováků, byly viděny do jisté míry jako hrozba celistvosti České republiky v případě, že by Česká republika přistoupila neuváženě na takový způsob decentralizace, který by--podobě jako model dvoučlenné federace--podporoval disintegrační tendence.

Za druhé: rozpad federace znamenal, že v parlamentu České republiky nebyli po lednu 1993 všichni nejlepší politici. Většina českých stran v roce 1992 nominovala své nejlepší politiky do federálního shromáždění. Tichá dohoda, že Senát bude naplněn právě těmito politiky, se neuskutečnila a svým způsobem tak zabránila naplnění Senátu po další čtyři roky.

Je též otázkou, do jaké míry ovlivnil způsob rozpadu federace vnímání demokracie občany. Na jedné straně byla federace zrušena civilizovaným a kompetentním způsobem, ale stalo se tak především na základě jednání vlád. Parlament federální i parlamenty republikové hrály v tomto procesu je roli jakýchsi razítkovačů. Zároveň byla z celého procesu vyloučena myšlenka referenda.

F. Důraz na ekonomické aspekty transformace

Vize společenské transformace prezentovaná Občanskou demokratickou stranou a jejími koaličními partnery kladla zásadní důraz na ekonomickou dimenzi transformačního procesu. Mnozí teoretici a politici argumentují, že došlo k jistému podcenění právních mechanismů--budování právního státu. Je nutné zodpovědět otázku, do jaké míry toto podcenění práva ovlivnilo fungování demokratického systému a vyústilo do právě se vynořujících skandálů.

G. Pravidla hry narýsovaná mezinárodními institucemi

Stejně jako ostatní post-komunistické země, které usilují o členství v nejrůznějších mezinárodních organizacích a o "návrat do Evropy", musela i Česká republika splnit některé požadavky a respektovat základní pravidla hry. Členství v Radě Evropy například znamenalo nejenom mít demokratickou ústavu ale i ukázat, že země dodržuje základní lidská práva, atd. Vize členství v Evropské unii, NATO, či již dosažené členství v OECD, znamenaly a budou ještě znamenat přijetí celého balíku politických, sociálních a ekonomických změn. Všechny tyto změny, prováděné na základě pravidel mezinárodních organizací, podstatným způsobem ovlivnily a ještě ovlivní vývoj celého politického a hospodářského systému v České republice.

Ve své podstatě především znamenají, že "hřiště", na němž se může česká demokracie pohybovat, je dosti přesně narýsováno. Jestliže demokratický a hospodářský systém v zemi ještě v některých oblastech funguje za hranicemi tohoto pomyslného hřiště, bude se Česká republika muset v několika příštích letech přizpůsobit rozměrům tohoto hřiště.

V tomto aspektu se budování demokratického systému v současné České republice podstatně liší od situace mezi dvěma válkami, kdy žádný takový korigující mezinárodní faktor neexistoval. Pokud ano, tedy působil spíše opačně--mnoho států, včetně Německa, měla nedemokratické režimy. Neexistovalo žádné "hřiště", na němž bylo nutné hrát, pokud se země chtěla stát členem "klubu".

H. Výsledky voleb v roce 1992

Zatímco výsledky voleb v roce 1990 byly reakcí na komunistickou minulost (tedy jakýmsi referendem o komunistickém vs. demokratickém systému), volby v roce 1992 byly do určité míry referendem o budoucnosti federálního státu a též referendem o Klausově vizi transformace. Zvítězila Klausova vize rychlé ekonomické transformace a důrazu na partajní organizaci politické scény. Odmítnut byl pomalejší postup a překonaná vize horizontálně organizovaných hnutí.

Výsledky voleb též vyústily do zdánlivě těsného ale--díky situaci na levici--ve velké míře jednoznačného vítězství koalice. Opozice, včetně demokratické levice, byla fragmentovaná a neschopná jednotné akce. Toto fungování politické scény pak do jisté míry ovlivnilo způsob, jakým se vedl politický diskurs a v konečném důsledku i politickou kulturu v zemi. Vzájemný dialog opozice a koalice nepatřil a zatím nepatří k zaběhnutým rysům české demokracie.

Charakteristika českého politického systému

Současný stav demokratického systému v České republice je do určité míry výsledkem faktorů popsaných výše a též celé řady konkrétních právních a ústavních opatření během posledních sedmi let. Česká ústava přijatá na konci roku 1992, dala České republice do vínku dvoukomorový parlament, vytvořila poměrně silnou exekutivu, oslabila roli prezidenta (ve srovnání s předešlou ústavou), a posílila soudní systém.

Moc výkonná--Vláda

Výkonná moc je reprezentovaná vládou a prezidentem. Vláda má v českém ústavním systému poměrně značné pravomoci--je podle ústavy vrcholným orgánem výkonné moci. Vláda je jmenována prezidentem na návrh předsedy vlády (kterého nominuje prezident). Je odpovědna poslanecké sněmovně, která jí může vyslovit nedůvěru již při hlasování o vládním programovém prohlášení. Hlasování o důvěře mohou navrhnout buď sami poslanci (návrh musí být podán písemně nejméně padesáti poslanci. K přijetí návrhu je zapotřebí souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců.) Vláda sama může spojit hlasování o určitých zákonech s hlasováním o důvěře.

V některých zemích, jako je například Francie, se uplatňuje důsledné oddělení moci výkonné od moci zákonodárné i tím, že členové vlády nemohou být zároveň členy parlamentu. V jiných zemích, jako je například Německo, se výkonná moc a moc zákonodárná částečně prolínají a členové vlády mohou být zároveň členy Bundestagu.

Moc výkonná-President

Jak již bylo řečeno, inspiroval se náš systém jak tradicemi První republiky tak především německým a rakouským ústavním systémem. Návrhy vytvořit silný prezidentský úřad či volit prezidenta přímo byly zamítnuty. Prezident tedy zůstal především ceremoniální postavou. Zároveň jsou ale některé jeho pravomoci formulovány tak, že je jeho pozice do určité míry elastická. Například roli, kterou prezident hraje při sestavování nové vlády, je možné interpretovat různými způsoby.

Evropa nezná čistý prezidentský systém amerického typu, kdy je prezident zároveň hlavou vlády a kdy dynamika celého politického procesu se odehrává mezi ním a parlamentem. Francie se dostala k tomuto systému nejblíže: prezident má sice rozsáhlé pravomoci vůči vládě a parlamentu, ale nestojí sám v čele vlády.

V některých postkomunistických zemích, jako je například Rusko, byl přijat podobný model. V Polsku má sice prezident pravomoci menší nežli ve Francii či Rusku, ale jeho vliv je značně posílen skutečností, že je volen přímo, nikoliv parlamentem.

Důvodem pro prezidentský systém je především stabilita. Například Francie měla během tzv. Čtvrté republiky (1946-58) dvacet osm vlád. Během Třetí republiky (1870-1940) měla vlád sto. Průměrná doba života jedné vlády byla sedm měsíců. Systém parlamentní demokracie v obou republikách byl tedy zdrojem nestability. Silný prezident byl viděn jako stabilizující prvek.

Problémem prezidentského systému je, že je poměrně snadno zneužitelný hlavně v mladých demokraciích. Jak svědčí nedávná minulost Polska, měl problémy nezneužívat svého postavení dokonce i Lech Walesa. V Rusku sice tento systém poskytuje určitou stabilitu a slouží momentálně jako hráz proti nástupu reakčních sil, ale otázkou je, co se stane, převezme-li takto koncipovaný úřad někdo jiný nežli prezident Jeltsin.

Parlament

V podstatě všechny velké evropské demokracie mají dvoukomorový parlament. Předválečné Československo též mělo dvoukomorový parlament a tato skutečnost, jak se zdá, hrála jistou roli při rozhodování o vytvoření podobného systému v České republice. Důležitým novým prvkem je, že Senát je volen na základě jiného volebního systému nežli dolní sněmovna. Zatímco dolní sněmovna je volena na základě systému poměrného zastoupení (s možností využití preferenčních hlasů), Senát je volen na základě většinového systému.

Poměrný systém preferuje stranický faktor. Volič vybírá z kandidátek stran; osobnostní faktor hraje menší roli. Výsledkem je, že poslanci nejsou skutečně spjati s konkrétními voliči. Osm velkých volebních obvodů takové spojení v podstatě znemožňuje. Navíc kandidáti jsou často na stranické kandidátky jmenováni definitivně teprve stranickými sekretariáty.

Horní komory parlamentů, obvykle nazývané Senát, existovaly v různých zemích a různých historických údobích z odlišných důvodů, ale vždy měly podobnou hlavní funkci--tedy sloužit jako jakási dodatečná forma kontroly legislativní práce dolních sněmoven. Senát má tradičně za úkol především sloužit jako jakési legislativní síto vůči sněmovně tím, že má možnost zákony sněmovně vracet a některé její kroky úplně vetovat. V některých zemích má též pravomoci, které patří pouze jemu, jako je například vyslovování souhlasu s mezinárodními smlouvami. Má též sloužit jako jakási pojistka proti nestabilitě--a to jak proti nestabilitě zaviněné neočekávanou a prudkou změnou ve složení dolní sněmovny tak i v případě rozpuštění dolní sněmovny.

Pokud jde o genezi senátů, měly bud ztělesňovat určité rozdíly mezi zástupci patricijské vrstvy, kteří zasedali v horní komoře a nebyli často ani voleni a "plebejskou", obvykle demokraticky volenou, dolní sněmovnou. V této roli Senát sloužil jako jakási rada moudrých, která nepřímo dohlížela na práci sněmovny. V mnoha zemích se pak Senát přeměnil v instituci, která poskytla hlas regionům, republikám federací, či různým spolkovým zemím v těch státech, kde takové podrozdělení státu hrálo významnou roli. Zatímco v dolních komorách byla každá taková menší teritoriální jednotka reprezentována takovým počtem poslanců, který obvykle odpovídal počtu obyvatel v ní žijící, v horní komoře měl každý region, republika federace, či spolková země stejné početní zastoupení. Senát tedy hrál funkci jisté obrané hráze proti tyranii větších územních celků na úkor menších.

Zatímco například ve Spojených státech je Senát volen, (tak aby každý stát byl v Kongresu reprezentován dvěma senátory, zatímco ve Sněmovně reprezentantů má každý stát početní zastoupení odpovídající jeho počtu obyvatel), v Německu nebo Velké Británii se horní komory nevolí. Ve Velké Británii zasedají ve Sněmovně lordů z velké většiny členové šlechtické vrstvy. V Německu zase o složení Spolkové rady (tedy německé obdoby Senátu) rozhodují zemské vlády, které jmenují a odvolávají své představitele. Každá země má ve Spolkové radě nejméně tři hlasy a musí rozhodovat jednotně. Ve Francii se volí Senát nepřímým hlasováním, prostřednictvím volitelských sborů v každém departmentu Francie.

V České republice existence Senátu vybočuje z těchto historických tradic. Neexistují zde ani přežívající tradice patricijsko-plebejského rozdělení společnosti, jako tomu je ve Velké Británii, ani podrozdělení státu do funkčních regionů či spolkových zemí, jako je tomu v Německu. Hlavním důvodem pro existenci Senátu je tedy racionální snaha vytvořit jedno dodatečné legislativní síto, které má za úkol zkvalitňovat legislativní práci dolní sněmovny a tím i tedy celý právní systém. Je sice možné, že s vytvořením regionů dojde též k pokusům spojit funkce Senátu s reprezentací jednotlivých regionů, ale zatím tomu tak není. Volební okrsky vytvořené pro volby do Senátu jsou uměle vytvořenými jednotkami, které nereprezentují žádné tradiční nebo ústavně stanovené regionální zájmy.

V tom také spočívá omezení role českého Senátu a senátorů. Ústava svěřuje horní komoře v podstatě pouze roli druhotné kontroly zákonů přijatých dolní sněmovnou, které Senát může bud vetovat nebo pozměnit. Sněmovna pak může takové veto přehlasovat, i když je k tomu zapotřebí většího počtu poslanců. Sněmovna nemůže senátní veto přehlasovat pouze v úzkém okruhu případů, například při odmítnutí ústavního zákona. Bez Senátu není například taktéž možné zvolit prezidenta. Senát, který je nerozpustitelný, plní roli sněmovny v době, kdy je rozpuštěna, ale všechna jím přijatá zákonná opatření musí být sněmovnou dodatečně schválena hned na její první schůzi.

Skutečnost , že senátoři budou voleni v malých jednomandátových obvodech, zavdala důvod k úvahám o tom, že senátoři by mohli kromě svých legislativních funkcí reprezentovat místní zájmy svých obvodů a sloužit do jisté míry coby jakýsi ombudsmani, na něž se jejich voliči mohou obracet se svými problémy. Ačkoliv ústava nic takového nezakazuje, jediný způsob, jakým by senátoři mohli takové lokální zájmy prosazovat, je, že by na ně brali ohled při hlasování v Senátu o zákonech schválených dolní sněmovnou. Ústava jim v podstatě nedává žádný jiný prostor pro prosazování zájmů jejich volebních okrsků či jiných partikulárních zájmů.

Na druhou stranu je jasné, že Senát je novou institucí, která ve své nevyzkoušenosti je do jisté míry elastická. Bude v mnohém záležet právě na senátorech, jaký obsah Senátu dají. Ačkoliv senátoři mají poměrné úzký ústavní prostor pro prosazování různých zájmů, budou nicméně veřejnými činiteli, kteří budou mít jistý politický vliv. Výkonná moc sice není ústavně povinna na jejich různé podněty reagovat (vláda se zodpovídá pouze dolní sněmovně), ale nikdo nemůže senátorům zabránit, aby nevyužívali takového veřejného fora, jakým Senát bude, k alespoň deklarativnímu prosazování zájmů svých voličů. Senátoři budou též po většině členů politických stran, reprezentovaných v dolní sněmovně a mohou tedy svým stranickým kolegům v dolní sněmovně sloužit jako určité mosty ke konkrétním voličským konstituencím.

Existence Senátu může vnést do českého ústavního systému jistou míru rovnováhy tím, že zviditelní konkrétní voliče. Existence Senátu též může vést k větší disciplině v dolní sněmovně. Při prvním hlasování o zákonu stačí, aby ve sněmovně byla přítomna pouhá jedna třetina poslanců. Zákon pak může být teoreticky schválen pouze nadpoloviční většinou této jedné třetiny. Zákon, který byl vetován nebo pozměněn Senátem, může ale být prosazen dolní sněmovnou pouze, když pro něj hlasuje nadpoloviční většina všech dvou set poslanců.

V nepřítomnosti Senátu, český parlament čtyři roky fungoval na základě jistého ústavního provizoria. Dolní sněmovna v takové situaci zastupovala Senát a nemohla tedy být rozpuštěna. Prezident by tedy byl býval nemohl vypsat předčasné volby, pokud by bylo došlo k politické krizi. Politická krize mohla za takových okolností přerůst do krize ústavní. Existence Senátu zaručuje kontinuitu. Senátoři jsou voleni na šest let a každé dva roky se obměňuje třetina Senátu. Senát je nerozpustitelný.

Soudní moc

Soudní moc byla výrazně posílena celou řadou zákonů a ústavou. Zákon o soudnictví vytváří předpoklady a garantuje nezávislost soudců, především tím, že jsou jmenováni doživotně.

Do soustavy soudů přibyl ústavní soud, který hraje významnou roli jako bariéra proti svévolnému výkladu zákonů či přijímání neustavních zákonů. Čtyři roky po přijetí ústavy ale český soudní systém ještě stále postrádá Nejvyšší správní soud, který měl být na základě ústavy vytvořen.

Systém prokuratury byl depolitizován a nahražen systémem stáních zástupců, kteří v soudním a trestním řízení zastupují stát.

Ombudsman

Tuhý souboj se mezi politickými stranami strhl o to, zdali vytvořit instituci ombudsmana. Opozice vůči ombudsmanovi šla za pouhé technické detaily jeho pravomocí. Vládní ODS argumentovala, že ombudsman by znamenal pouze další vrstvu byrokracie, a že práv, kterých by se bylo možné jeho prostřednictvím dovolat, je možné se dovolat u jiných orgánů. Někteří politici dokonce argumentovali, že vytvoření ombudsmana je namířeno proti moci politických stran--jinými slovy, že ombudsman má být nástrojem stran, které nejsou u moci proti těm, které u moci jsou. V době, kdy byla tato studie připravována, ještě ombudsman neexistoval, ačkoliv některé koaliční strany naznačily, že podpoří návrh opozice tuto instituci zavést.

V západní Evropě existuje instituce ombudsmana ve většině států, ale několik států ombudsmana nemá. Na druhou stranu, některé státy mají dokonce několik ombudsmanů, kteří se zabývají konkrétními okruhy lidských práv.

Nenaplněné části ústavy

Vedle téměř čtyřleté absence Senátu, který ústava vyžaduje, a vedle neustavení Nejvyššího správního soudu, čeští zákonodárci též zatím nerozdělili zemi do vyšších samosprávných celků, ačkoliv to ústava též vyžaduje.

Různé pokusy o územněsprávní reformu ztroskotaly zejména na odporu některých stran nebo na sporech o koncept reformy. Koaliční dohoda současné vládní koalice jasně stipuluje, že k vytvoření vyšších samosprávných celků dojde do konce tohoto volebního období, ale obrysy takové reformy jsou stále nejasné.

Výsledkem je, že Česká republika funguje do značné míry jako centralistický stát, kde mezi centrální vládou a místní samosprávou stojí již jen okresní úřady a detašovaná pracoviště různých ministerstev. I nadále se vede spor o to, zdali je podrozdělení země do vyšších územně-správních celků účelné, a pokud ano, jak by takové rozdělení mělo vypadat.

V západní Evropě většina států funguje na principu decentralizace. Například rozlohou srovnatelné Rakousko je podrozděleno do spolkových zemí. Decentralizována je státní správa i v zemích, jako je Holandsko, Dánsko, nebo Norsko.

Systém politických stran

Vznik politických stran v české části polistopadového Československa se odehrál na základě několika principů.

Strany z komunistického systému

Několika stranám, které byly aktivní za komunistického režimu se podařilo přežít. Komunistická strana nebyla schopna reformy, ale měla dostatek následovníků v podobě bývalých členů nomenklatury, jejich rodinných příslušníků, nereformovatelných neostalinistů a příslušníků straší generace, kteří byli ohroženi reformami, aby mohla přežít. Podpora komunistů ale neustále klesá a momentálně dosahuje přibližně 10%.

Satelitní Lidová strana dokázala navázat na své předválečné tradice a přeměnit se ve věrohodnou křesťansko-demokratickou stranu (deklarativně) pravicového zaměření. Byla tak schopna oslovit poměrně stabilní skupinu voličů, kteří preferují křesťanskou orientaci lidovců.

Druhá satelitní strana--Strana socialistická--nebyla schopna využít svého dobrého majetkového a organizačního zázemí k přetvoření se ve věrohodnou sociálnědemokratickou stranu. Část jejich voličů je dnes spojena se sociální demokracií, část zůstala věrna Liberální straně národně sociální, která nehraje v českém politickém spektru významnější roli.

Strany tradiční

Jedinou velkou stranou, která existovala před komunistickým pučem, neexistovala za komunistického režimu, a přesto se dokázala obnovit a prosadit, je Sociální demokracie. Jádro strany bylo obnoveno a zformováno především těmi sociálními demokraty, kteří byli členy strany už před komunistickým pučem v roce 1948. K tomuto jádru se pak postupně přidávali noví členové a politici, kteří začali bez stranické příslušnosti v Občanském foru. S tím, jak polevoval odpor strany vůči bývalým komunistům, přešli do strany i mnozí "osmašedesátníci" a později i někteří z těch komunistů, kteří začali opouštět nereformovatelnou komunistickou stranu až po roce 1989.

Někteří z těchto lidí se stali členy ČSSD až po mnohých oklikách, když se nejprve snažili zformovat své vlastní ministrany demokratické levice. Poslední skupinou, která do lůna ČSSD dorazila, jsou politici, kteří ještě v roce 1992 byli schopni zformovat životaschopné nekomunistické levicové strany a v některých případech se i prosadit do parlamentu. Jednalo se například o Liberální a sociální unii či různé "moravské" strany.

Strany občanského fóra

Ze stran, které se vynořily z Občanského fora po jeho rozpadu, dokázaly až do současnosti přežít pouze dvě občanské strany--Občanská demokratická strana a Občanská demokratická aliance. Obě se na deklarativní rovině hlásí k pravicovým ideálům--ODS se nejčastěji charakterizuje coby stran liberálně-konzervativní. Obě tyto strany reprezentují ten segment voličů, který nebyl historicky svázán ani s komunisty ani s Lidovou stranou, a kteří zároveň buď nevolí sociální demokraty z ideových důvodů (nedostatek pravicovosti ČSSD) nebo proto, že vidí ČSSD coby stranu zatím nezreformovanou ve skutečnou středovou sociálně demokratickou stranu západoevropského typu.

Ostatní strany

Celá řada menších pravicových a levicových stran, které vznikly po listopadu 1989, opět zanikla či požívá minimální podpory. Poměrně úspěšné levicové strany, které se v roce 1992 probojovaly až do parlamentu, většinou zanikly a jejich voliči přešli k sociálním demokratům.

Politické spektrum a volební systém

Přijetí volebního zákona v roce 1990 předcházela diskuse o tom, zdali by Česká republika měla mít volební zákon založený na většinovém systému nebo systému poměrného zastoupení. Někteří politici, včetně prezidenta, argumentovali, že většinový systém by více napomohl zúžení politického spektra a zároveň by zaručil, že v parlamentu budou osobnosti. Též by zaručil užší spojení voličů s jejich volenými zástupci.

Oponenti argumentovali, že většinový systém je nepřátelský vůči menším stranám a stranám vůbec. Proporcionální systém byl viděn jako důležitý pro rozvoj skutečného stranického spektra, neboť v takovém systému soupeří především politické strany.

Volební zákon nakonec znamenal příklon právě k systému poměrného zastoupení, i když voliči dostali možnost uplatnit i preferenční hlasy a posunout tak některé kandidáty vzhůru na stranických kandidátkách.

Německý model, který uplatňuje kombinaci obou systémů (někteří kandidáti jsou voleni na stranických kandidátkách poměrným způsobem a někteří v jednomandátových obvodech) byl viděn jako příliš komplikovaný. Argument, že volební systém při prvních demokratických volbách by neměl být příliš komplikovaný, hrál důležitou roli. Negativní zkušenosti s velkou roztříštěností politického spektra reprezentovaného v parlamentu, vedl k zavedení pětiprocentní bariéry, jejíž překonání bylo podmínkou k získání parlamentní reprezentace.

Systém poměrného zastoupení kombinovaný s pětiprocentní bariérou a preferenčními hlasy byl ale nakonec značně komplikovaný. Zejména počítání výsledků je v takovém systému nesmírně náročné, neboť se musí zakalkulovat nejenom preferenční hlasy ale i redistribuovat hlasy pro ty strany, které nepřekonaly pětiprocentní hranici.

Zavedení této hranice ovšem dosáhlo svého účelu tím, že se do prvního českého parlamentu v prvních polistopadových volbách v roce 1990 prosadily pouze čtyři strany. Zároveň je nutné nezapomenout, že OF, které vyhrálo téměř polovinu všech hlasů, bylo mnoha skupinami a stranami v jedné, což do jisté míry zkresluje tento výsledek.

Volební systém poměrného zastoupení kladl důraz na strany spíše než osobnosti a částečně přispěl k rychlému tříbení právě uvnitř OF. Václav Klaus sehrál historickou úlohu tím, že si jako první český politik uvnitř OF začal uvědomovat, že horizontálně organizované a ideově rozplizlé OF splnilo svůj úkol a musí být nahrazeno stranami s jasnou vertikální strukturou a programem.

Rozpad OF a vývoj mimo OF znamenal, že v českém politickém spektru se vynořily a postupně zabydlely nové občanské strany (které se vynořily z OF a reprezentovaly především pravicově smýšlející voliče), komunistická strana, strany reprezentují sociálně demokratické ideje různého druhu, strany křesťansko-demokratické, strany reprezentující moravské zájmy, a extrémní pravice.

Ve volbách v roce 1992 se do parlamentu probojovalo osm stran, které reprezentovaly tyto proudy. Během příštích let se ale ukázalo, že mnohé tyto strany neměly solidní bázi. I mnozí poslanci ještě stále hledali svou "parketu" a docházelo tak k početným přeběhnutím z jednoho poslaneckého klubu do druhého. Díky těmto změnám vládní koalice začala se 105 poslanci po volbách a skončila se 112 před příštími volbami. Docházelo též k štěpení stran a parlamentních frakcí, což vedlo k tomu, že necelé dva roky po volbách počet stran v parlamentu vzrostl na dvanáct. Levicově orientované strany a koalice, jako byla Liberální a Sociální Unie či moravské strany se postupně rozpadly.

Především první dva roky po volbách v roce 1992 byly tedy obdobím tříbení a štěpení. Volby v roce 1996 ukázaly, že se politické spektrum zúžilo na zhruba šest stran a čtyři ideové proudy--liberálně-konzervativní, křesťansko-demokratický, sociálně demokratický, a extrémismus pravicového a levicového zaměření.

Zároveň se ale ukázalo, že jednostranný důraz na stranickost vedl k jistému odtržení stran od konkrétních voličů. Tento fakt a poměrně citelná přítomnost extrémistických stran v parlamentu vedly některé pozorovatele k tomu, aby po volbách v červnu 1996 navrhli změnu volebního systému od opěrného k většinovému. Většinový systém by pravděpodobně vedl k dalšímu zúžení politického spektra a vytvoření modelu dvou velkých stran (ODS, ČSSD) a jedné menší (KDU-ČSL). Extrémistické strany a ODA by v takovém systému pravděpodobně ztratily účast v parlamentu. Systém poměrného zastoupení je obvykle též nestabilnější nežli systém většinový. Tím, že tříští politické spektrum reprezentované v parlamentu, pracuje dobře, pokud jsou strany jednoho tábora schopny zformovat soudržnou koalici. Pokud je ale konstelace politických sil taková, že to není možné, vede k častému střídání vlád.

Mezi velkými demokraciemi, které používají většinového systému, jsou nejen Spojené státy ale i Velká Británie. Francie měla během Páté republiky většinový systém s výjimkou let 1985-86, kdy jej pod vlivem Prezidenta Mitteranda změnila na poměrný. Ten se ale neosvědčil a byl opět změněn po volbách v roce 1986 na většinový.

Itálie změnila svůj volební systém na většinový v roce 1993. Předchozí systém poměrného zastoupení vedl nejenom k velmi častému střídání vlád, ale též k jistému vyčerpání tradičních politických stran, které byly na začátku devadesátých let stále více odtrženy od reality. Celá politická sféra byla zasažena korupcí. Potřeba přiblížit politiky voličům a učinit je více odpovědnými konkrétním voličům vyústil do změny volebního systému. Tato změna pak přispěla k tomu, že tradiční strany zcela propadly ve volbách v roce 1994 a italská politická mapa se radikálně změnila.

V českých poměrech došlo k jistému odtržení politických stran od voličů. Obě hlavní strany (ODS, ČSSD) hledají svou identitu. Většinový systém používaný při volbách do Senátu může vnést do českého politického systému nové prvky, především více konkrétní vazby politických stran na voliče.

Politický systém v České republice ještě není plně vyvinut. Politické strany se na pravo-levé škále sice označují termíny, které známe ze západního politického pojmosloví, ale v praxi obvykle nejsou tím, za co se označují. A to platí i tehdy, pokud uznáme, že v denodenním životě mají nárok na jisté pragmatické korekce svých deklarovaných ideových postojů.

Zmatek panuje i v myslích voličů. Velká většina jich v průzkumech veřejného mínění často uvádí na pravo-levé škále obecnou politickou orientaci, která se nekryje s jejich názory na taková řešení konkrétních problémů, jenž by takové orientaci odpovídala v zaběhnuté demokracii. Jak už si povšimli někteří analytici, pokud jde o praktické požadavky, celé spektrum je posunuto do leva; i takzvaní pravicoví či středoví voliči v reálném životě očekávají, že se o mnohé věci postará stát.

K tomuto typicky postkomunistickému zmatení přistupuje zbytnělá role politických osobností. Mnoho lidí nevolí politické programy a ideje, ale to, co pro ně reprezentují Klausova ODS, Zemanovi Sociální demokraté, Luxovi lidovci, Kalvodova a Dlouhého ODA, či Sládkovi republikáni. Jediná skupina voličů, která se tomuto post-komunistickému jevu vymyká a volí především svou stranu a její jasnou orientaci, jsou nereformovaní komunisté.

Je možné namítnout, že osobnosti hrají důležitou roli i v západních demokraciích. To je sice pravda, ale závislost stran na lídrech nejde tak daleko, že by například Demokratická strana ve Spojených státech byla v nebezpečí disintegrace, pokud by z ní odešel Bill Clinton, nebo že by v takovém ohrožení byla německá CDU, pokud by jí opustil Helmut Kohl. V českých, a postkomunistických poměrech obecně, jsou ale mnohé strany ještě stále stranami jejich lídrů do takové míry, že bez určitého lídra si téměř nelze představit další existenci strany bez jejího vážného ohrožení v očích voličů nebo dokonce rozpadu.

Občanská společnost

V mnoha postkomunistických státech, včetně České republiky, je za cíl reformního úsilí v politické oblasti často považováno zavedení základních demokratických mechanismů, systému několika či mnoha soutěžících politických stran, a právního státu. Toto úsilí pak často "zamrzá" na určité úrovni, která je dostačující k tomu, aby se nejúspěšnější postkomunistické země mohly například stát členy Rady Evropy--tedy sdružení států respektujících základní demokratická pravidla, ale která z těchto zemí nečiní demokracie srovnatelné s jejich západními protějšky.

Důvodem je, jak se zdá, že tyto nové demokracie ve větší či menší míře postrádají jistou obsahovou kvalitu, která se projevuje jak jistým nedostatkem demokratického ducha, nedostatkem skutečně vžitého respektu pro právní stát, ale především jistým vakuem na úrovni skutečné občanské angažovanosti--tedy jistou nepřítomností čehosi, co se dnes běžně nazývá občanská společnost.

Prezident Havel a předseda vlády Klaus spolu svedli slovní bitvu v letech 1993 a 1994 o význam pojmu občanská společnost. Havel argumentoval, že občanská společnost, coby síť občanských iniciativ a skupin, je složitý ale nezbytný organismus, který slouží jako "životadárné prostředí", s nímž se politické strany musí neustále konfrontovat . Pokud tak nečiní, jsou v nebezpečí degenerace. Václav Klaus kritizoval samotný pojem občanské společnosti a argumentoval, že se jedná o pokusy zavádět jakési mezivrstvy mezi svobodného občana a stát.

Ať už nazýváme tuto vrstvu ale jakkoliv, složité předivo občanských iniciativ existuje v každé vyspělé demokracii. Teoretici moderních demokracií argumentují, že občanská angažovanost na této úrovni je přinejmenším stejně důležitá jako angažovanost na úrovni politické, a že vyvinutá občanská společnost je stabilizujícím prvkem.

Občanskou společnost coby složitý sociální organismus není možné naoktrojovat, ale stát může vytvořit podmínky pro její růst--například tím, že přijme potřebné zákony o neziskovém sektoru nebo tím, že decentralizuje státní správu a předá občanům iniciativu na lokální úrovni. V České republice tato dimenze do jisté míry chybí. Zákon o neziskových organizacích byl po dlouhých odkladech přijat, ale je stálým předmětem kritiky. K decentralizaci státní správy zatím nedošlo.

Občanská společnost též závisí na existenci střední třídy, na dosažené úrovni vzdělání, a historických tradicích. Česká republika měla poměrně rozvinutou občanskou společnost před nástupem komunismu. Otázkou je, proč se občanská společnost rozvíjí poměrně pomalu od pádu komunismu.

Politická kultura a tolerance

Je možné argumentovat, že demokracie není jen systém institucí a mechanismů ale též jistá vžitá míra tolerance jak ve společnosti tak na politické úrovni. Osvojení si tohoto demokratického ducha je pravděpodobně tím nejtěžším, co občany postkomunistických zemí čeká. V české politice se například ještě stále opakovaně ukazuje, že politici a politické strany spolu nejsou vždy schopny komunikovat, že existuje malá tolerance pro názory druhých.

Ve společnosti zase existuje nedostatek tolerance vůči jiným etnickým skupinám. Český parlament dokonce v září 1996 schválil usnesení, kterým odsoudil nedostatek tolerance, rasismus, a xenofobii v české společnosti a uložil příslušným ministerstvům, aby projevy rasismu potíraly. Lze ale namítnout, že problém je hlubšího rázu a k jeho řešení by více přispěla skutečná společenská diskuse a osvěta.

Platy ústavních činitelů

Lze souhlasit s názory, že je nutné racionalizovat systém platů ústavních činitelů, zejména různých nezdanitelných příplatků. Problémem v českých poměrech ale není absolutní výše platů. Spíše skutečnost, že poslanci odhlasovali různá zvýšení platů často bez řádné diskuse a vysvětlování, čímž vzbudili v občanech pocit, že svých funkcí zneužívají k vlastnímu obohacování. Tento fakt se přidal k opakovaným případům, kdy si poslanci pro sebe odhlasovali některá privilegia. Vysvětlování je důležitou součástí celého problému.

Pokud ale jde o absolutní výše platů a relace mezi platy ústavních činitelů, neuškodí se nejprve podívat, jak se s touto problematikou vypořádávají ostatní demokracie. Ve většině demokratických společností jsou totiž ústavní činitelé, včetně soudců, dobře placeni, nebo dokonce přepláceni. Existují pro to vážné důvody.

Za prvé demokratická společnost tak vyjadřuje jistou úctu ke svým ústavním institucím. Každý vládní činitel, poslanec, senátor, či soudce vykonávají činnost, která ve svém souhrnu reprezentuje to, co chápeme pod pojmem demokracie. Demokratický systém nemůže být provozován jeho představiteli ani jako koníček ani za platy rovnající se průměrným výdělkům či je mírně převyšující. Každý představitel státu činí rozhodnutí, která někdy na celé roky ovlivňují vývoj celé společnosti. Ve své podstatě se jedná o činnost, která, pokud jde o její společenský dosah, je nesrovnatelná s jakoukoliv jinou činností.

Demokratická společnost své ústavní představitele dobře platí nebo dokonce přeplácí, neboť tak nejenom vyjadřuje úctu ke svým nejvyšším institucím, ale i proto, aby snížila pokušení ústavních činitelů svých pozic zneužívat právě k vydělávání peněz. Každý ústavní činitel, už proto, že má značný vliv, je přirozeným terčem nejrůznějších tlaků, včetně možností korupce. Nelze spoléhat pouze na vysoké morální kvality volených i nevolených ústavních činitelů nebo na zákony už i proto, že zákony nemohou podchytit všechny druhy korupce a instancí zneužívání politického vlivu. Jedním z tradičních důvodů vysokých platů ústavních činitelů je tedy právě jisté zvýšení hranice pokušení ústavní funkce zneužívat.

Každá demokratická tržní společnost si také přeje mít v nejvyšších funkcích pokud možno ty nejkvalifikovanější lidi. Navzdory často zjednodušujícím pohledům české veřejnosti na práci vysokých činitelů, se jedná o práci vysoce kvalifikovanou a namáhavou. Mnozí z těchto lidí, zejména ti, kteří již za sebou mají několik let politické práce nebo práce jako soudci, by se mohli dobře uplatnit v soukromém sektoru, kde by si často mohli vydělat více, nežli kolik jim momentálně přiznává zákon jako ústavním činitelům.

V postkomunistických státech, které se teprve nedávno vynořily z rovnostářských poměrů státního socialismu, nemají navíc ústavní činitelé, zejména politici, ono majetkové zázemí, které často mají ve vyspělých západních demokraciích. Pokušení zneužít jejich vlivu je proto často větší nežli v takových vyspělých zemích. Solidní platy, v kombinaci s dobrou protikorupční legislativou a kvalitními zákony o konfliktu zájmů, takové pokušení zmenšují.

Právní stát

K dotvoření právního, a tím i demokratického, systému v České republice je též nutné dotvořit právní systém. Lze tvrdit, že během prvních dvou let po listopadové revoluci se přebudovával především politický systém a během dalších čtyřech let především hospodářský systém. Úkolem pro příští nejméně čtyři roky je především přebudování právního systému.

Je možné se zamýšlet nad tím, zdali nebylo možné udělat pro změnu právního systému více už v předešlých čtyřech letech. Některým problémům, které se nyní vynořují, se tak možná dalo zabránit. Je pravděpodobné, že zejména se zákony o konfliktu zájmů, praní špinavých peněz, zákony regulujícími kapitálové trhy, či protikorupční legislativou, se čekalo příliš dlouho.

Též je potřebné se zamyslet nad tím, jak specificky český přístup k určitým zásadním právním otázkám ovlivnil formování právního státu. Nejlepším příkladem je pravděpodobně otázka lustrací. Jak prezident tak mnozí další politici i mezinárodní organizace protestovali proti tomu, co viděli jako uplatnění principu kolektivní viny. Ústavní soud nakonec některé části zákona revidoval.

Dalším příkladem je zákon o občanství, jehož některé části byly viděny jako diskriminační vůči Romům. Stojí za to připomenout i postoj vůči emigrantům v restitučních zákonech--některá tato ustanovení byla též revidována ústavním soudem.

Je ale jasné, že pokud bude Česká republika upřímně usilovat o vstup do Evropské unie, bude muset celý svůj právní systém přebudovat --přizpůsobit jej evropské legislativě.

Vztah k minulosti

Poměrně palčivým okruhem problémů, které ovlivňují formování demokratického systému v České republice, je vypořádání se s minulostí. Zatím nedošlo k opravdu otevřené diskusi role Čechů během nacistické okupace, včetně našeho podílu na protižidovských a protiromských opatřeních Nacistů, při vysídlení sudetských Němců, a během komunistického režimu. Zejména otázka sudetských Němců je důležitá neboť nejenom ovlivňuje naše vztahy s Německem, ale nechává neřešen náš postoj k principu kolektivní viny a dalším porušením demokratických pravidel. Je otázkou, do jaké míry je možné tyto problémy odbývat tím, že se jedná o uzavřenou historickou epochu, během níž se věci udály na základě specifické dynamiky a specifických důvodů, kterým už dnes nemůžeme rozumět ani je soudit.

Sdružení Lípa - 29. 11. 1996