Nacházíte se zde: Úvod Přednášky / Conferences 2000 Postavení prezidenta, jeho kompetence

Postavení prezidenta, jeho kompetence

V politologické literatuře se obvykle v posuzování postavení prezidentů hledí na pět kritérií: Za prvé, zda je vláda odpovědná především parlamentu nebo především prezidentovi (či zda prezident sám stojí v čele vlády). Podle toho, jakým je tento problém vyřešen, mluvíme o systémech prezidentských, polo-prezidentských nebo parlamentních. Druhým kritériem je, zda je prezident volen přímo nebo nepřímo. Odpověď na tuto otázku přitom souvisí s tím, zda se jedna o systém prezidentský nebo parlamentní, jenom velmi zprostředkovaně. Jsou některé parlamentní demokracie, kde je přímá volba prezidenta, ale neexistují prezidentské republiky, kde je prezident volen parlamentem.

Třetím kritériem je, zda má prezident určenou délku volebního období a kolik období může vládnout. Jsou země, které se tváří jako demokracie, kde mají prezidenti doživotní mandáty. Stačí připomenout některé středoasijské republiky, kde se prezidenti prostřednictvím referend nechali potvrdit v úřadu doživotně. Na druhou stranu jsou i některé demokratické státy s nezpochybnitelnými demokratickými standardy, kde je hlava státu v úřadě doživotně. Jedná se ovšem v naprosté většině o konstituční monarchie, nikoliv republiky.

Čtvrtým kritériem je, zda má prezident právo veta a v jakém rozsahu. Rozsah této pravomoci, stejně jako některých dalších, bývá podstatně větší v prezidentských systémech než v systémech parlamentních.

Pátým kritériem je rozsah prezidentových pravomocí, zejména pravomocí výlučných - to jest pravomocí, pro které nepotřebuje kontrasignaci jiného ústavního činitele nebo při jejichž výkonu není vázán návrhem jiné ústavní instituce.

Český politický systém byl vytvořen jako systém čistě parlamentní a ústavní pravomoci prezidenta byly modelovány v tomto kontextu. Snaha navázat na některé tradice první republiky ovšem vedla k tomu, že pravomoci prezidenta v některých oblastech poněkud přesahují objem pravomocí typický pro prezidenty v jiných parlamentních demokraciích, v nichž je prezident volen stejným způsobem jako u nás.

Jedná se zejména o jmenovaní některých ústavních činitelů, které prezidenti volení parlamentem obvykle jmenují na základě předchozí nominace nějakou jinou ústavní institucí. V našem případě, jak známo, prezident jmenuje významné ústavní činitele bez kontrasignace jiného ústavního činitele nebo předchozí nominace jinou ústavní institucí. Prezidentovo výlučné právo udílet milosti bez předchozího oficiálního návrhu jinou institucí nebo bez kontrasignace jiným činitelem také není zcela typické pro prezidenty volené parlamentem.

Způsob volby českého prezidenta - tedy přímo parlamentem - není neobvyklý v celosvětovém srovnání, ale je dnes už poměrnou raritou v západoevropském a středoevropském kontextu. Tam, kde prezident není volen přímo občany, je totiž obvykle volen speciálním volitelským sborem, například oběma komorami společně, často ještě obohacenými o další činitele. (Německo nebo Itálie jsou v tomto kontextu dobrým příkladem) Důvodem je, že prezident by přece jenom měl odvozovat své postavení od jiné instituce než předseda vlády a vláda, které jmenuje - tedy od parlamentu. Platí to i přesto, že vlády jsou odpovědné pouze dolním komorám parlamentu.

V českém případě sice obě komory volí prezidenta na společném zasedání, ale hlasují odděleně. Speciální volitelský sbor, složený s členů obou komor, se formuje až při třetím hlasování v případě, že se nepodařilo prezidenta zvolit v prvních dvou pokusech.

Přímo parlamentem je ve středoevropském regionu volen prezident pouze v Maďarsku. Vzhledem k tomu, že Maďarsko má pouze jednokomorový parlament, je maďarský způsob volby prezidenta ještě atypičtější než způsob český. Na druhou stranu jak v Maďarsku, tak například v Itálii, Turecku, Řecku a dříve i na Slovensku není prezident (alespoň v prvním kole) volen prostou většinou; ČR je v tomto raritou navzdory tomu, že máme dvoukomorovou volbu. Lze argumentovat, že volba prostou většinou, navzdory tomu, že se tak děje v dvoukomorovém parlamentu, poněkud oslabuje mandát prezidenta.

Ve středovýchodní Evropě je prezident volen nepřímo v ČR, Maďarsku, Estonsku, Lotyšsku, Albánii, Řecku a Turecku. Formou lidového hlasování je naopak volen na Slovensku, v Polsku, Rakousku, Litvě, Bělorusku, Ukrajině, Rusku, Rumunsku, Moldavsku, Bulharsku, Chorvatsku, Jugoslávii, Slovinsku, a Makedonii. Prezidenti jsou voleni lidovým hlasováním i ve všech třech zakavkazských zemích.

Západoevropské státy se dělí přibližně stejným dílem na konstituční monarchie a republiky. V těch je prezident volen nepřímo pouze v Německu, Švýcarsku a Itálii. Lidovým hlasováním je naopak volen na Islandu, v Irsku, Finsku, Portugalsku a samozřejmě ve Francii, která je v Evropě jedinou zemí, která má prezidentský systém. V celkovém součtu, polovina evropských zemí volí prezidenty v přímém lidovém hlasování, čtvrtina nepřímo, a čtvrtina jsou konstituční monarchie.

K prezidentskému systému se v Evropě ještě blíží i Rusko.V případě Polska, Ukrajiny, Moldavska a Rumunska se občas mluví o polo-prezidentským systémech, neboť prezidenti tam mají silnější pravomoci vůči parlamentu a vládě, než je typické v parlamentních demokraciích. Bělorusko je speciálním případem prezidentské diktatury.

Pokud jde o délku volebního období, ČR není výjimkou. Prezident je volen na delší období než parlament. Jedinou výjimkou v našem regionu je Lotyšsko, kde je prezident volen pouze ne tři roky. V evropském kontextu je pouze turecký prezident je volen na jedno období, jinak může být všude volen na dvě.

Důležitou pravomocí hlavy státu je pověřování jiného politika sestavením vlády buď po volbách nebo v případě, že vláda zkolabuje během volebního období. V současné, stále platné úpravě, se český prezident, podobně jako například v Itálii, Turecku, Lotyšsku, či na Slovensku sám rozhodne, koho pověří sestavením vlády. V Estonsku, Německu nebo Maďarsku pouze navrhuje osobu, která před tím než sestaví vládu, musí být schválena parlamentem. Právě tato úprava posunuje zmíněné země ke kancléřskému systému, ačkoliv o čistém kancléřském systému lze mluvit pouze v Německu. V žádné zemi, s výjimkou Řecka, není prezident ústavou vázán k výběru specifického kandidáta na sestavení vlády. I v Řecku prezident musí pověřit sestavením vlády předsedu vítězné strany pouze v případě, když jeho strana získá většinu křesel v parlamentu.

Při jmenování ministrů není česká ústava zcela srozumitelná. Říká pouze, že Prezident jmenuje a odvolává ministry na návrh předsedy vlády (čl. 68 a 74). Otázkou je, zda tento jazyk znamená, že prezident musí jmenovat a odvolat ministra, pokud to předseda vlády navrhne. V jiných ústavách je to jasnější. V německé a maďarské ústavě je například jasně stanoveno, že prezident nemůže odmítnout jmenovat ministry navržené předsedou vlády. To je ovšem dáno už způsobem jmenování předsedy vlády, k němuž je třeba v obou zemích souhlasu parlamentu. V jiných ústavách (estonské, turecké, slovenské) mohou prezidenti odmítnout žádost předsedy vlády odvolat ministra. V italské ústavě Prezident dokonce může v případě, že s návrhem předsedy vlády nesouhlasí, rozpustit parlament.

Dalším, v praxi již vyzkoušeným problémem s nepříjemnými následky, je skutečnost, že naše ústava nezná pojem designovaného premiéra. Prezident může teoreticky požádat kandidáta na premiéra, aby jednal o sestavení vlády, ale jde pouze o politický, nikoliv ústavní akt. Chce-li prezident zabezpečit, aby měl nový premiér k jednání o sestavení vlády potřebný ústavní mandát, musí ho podle ústavy do funkce jmenovat. Může tak dojít k paradoxní situaci, které jsme byli svědky v prosinci 1997, že vedle sebe existují de facto dva premiéři. Odstupující premiér, který je obvykle pověřen řízením vlády až do okamžiku jmenování vlády nové, a premiér nastupující, který vládu teprve sestavuje. Ačkoliv je jasné, že se nový premiér ujímá funkce teprve v okamžiku, kdy jím sestavená vláda složí slib, bylo by elegantnější, kdyby ústava znala pojem designovaného premiéra. Na rozdíl od ústav některých jiných zemí česká ústava neříká, jak dlouho může sestavování vlády trvat. Některé ústavy specifikují nejen lhůty, v nichž musí být jmenován designovaný premiér, ale určují též dobu, během které musí takový premiér sestavit vládu. Naše ústava nespecifikuje ani to, jak dlouho může ještě fungovat vláda odcházející, kterou prezident pověřil řízením státu.

Český prezident má poměrně malé pravomoci ve dvou oblastech: zákonodárná iniciativa a rozpouštění parlamentu za určitých okolností. Skutečnost, že prezident nemá zákonodárnou iniciativu je ve srovnání s ostatními zeměmi regionu poměrně raritou. Možnost hlavy státu přicházet občas s vlastními návrhy zákonů má své opodstatnění zejména v tom, že nadstranický prezident se řídí spíše obecnými zájmy než momentálními politickými tlaky. Legislativní iniciativa prezidenta přitom nijak neoslabuje roli vlády či parlamentu. Parlament má možnost takovou iniciativu jednoduše neschválit. Způsob, jakým česká ústava upravuje rozpouštění parlamentu a vypisování předčasných voleb je velmi komplikovaný a prezidentova role je slabá. To už, koneckonců, způsobilo problémy v roce 1998. Pravomoci prezidentů rozpustit parlament nejsou v žádné parlamentní demokracii s nepřímou volbou prezidenta příliš silné, ale zároveň by neměly být tak slabé, aby hlava státu nemohla zasáhnout v případě ústavní či politické krize. Pravomoci československého prezidenta byly, jak známo, v tomto ohledu poněkud větší než pravomoci prezidenta českého.

Určité nelogičnosti týkající se pravomocí prezidenta existují i v případě, že prezident nemůže vykonávat svou funkci. Ústava sice říká přesně, které pravomoci prezidenta jsou převedeny na předsedu vlády a které na předsedu poslanecké sněmovny, ale opomíjí například pravomoc vypsat voly. Mohlo by tak dojít k situaci, kdy vznikne naprostý povolební pat, vládu se nepodaří sestavit ani na třetí pokus, ale nebude ústavního činitele, který by mohl vypsat nové volby. Tento spíše anekdotický příklad ukazuje, že česká ústava obsahuje mezery a nelogičnosti, které mají dopad i na výkon funkce hlavy státu. Je též do jisté míry nelogické, že by se v případě transferu prezidentských pravomocí měl úkolu sestavit vládu za určitých okolností chopit předseda sněmovny, který by sám mohl být coby stranický politik v celém procesu politicky angažován. Z mnoha důvodů by dávalo větší smysl, aby prezidentské pravomoci byly po dobu prezidentovy neschopnosti vykonávat funkci, anebo až do zvolení nového prezidenta, převedeny na předsedu Senátu, který se nepodílí přímo na kontrole vlády.

Český rezident nemá v podstatě žádné přímé exekutivní pravomoci. Větší pravomoci má v oblasti justice, kde je do určité míry strážcem ústavy (má například právo dávat podněty k ústavnímu soudu) a může korigovat rozhodnutí soudů prostřednictvím udílení milostí. Je pravdou, že rozsah prezidentových pravomocí v této oblasti je v komparativním měřítku poněkud větší než ve většině jiných parlamentních demokracií, kde je prezident volen parlamentem. Pokud by tyto pravomoci měly být zachovány, z logiky našeho systému by spíše vyplývalo, aby prezidentovy milosti a abolice vyžadovaly kontrasignaci předsedy vlády nebo ministra spravedlnosti. Právo prezidentského veta v českém ústavním systému je značně oslabené. Skutečnost, že poslanecká sněmovna může prezidenta přehlasovat pouhou prostou většinou všech poslanců je poměrně výjimečná. Ještě netypičtější je skutečnost že Sněmovna může přehlasovat prostou většinou všech poslanců zákon vetovaný jak Senátem tak Prezidentem. (Dalo by se například argumentovat, že pokud zákon odmítnou jak Senát tak prezident, mělo by se takové zamítnutí rovnat absolutnímu vetu, nebo by mělo být mnohem těžší tato dvě veta přehlasovat, než je tomu nyní.)

Obecně lze říci, že postavení českého prezidenta v některých oblastech poněkud přesahuje pravomoci prezidentů v těch parlamentních demokraciích, kde je prezident volen parlamentem. Český prezident je ústavně neodpovědný, přesto má celou řadu exklusivních pravomocí, které ústavně neodpovědný obvykle nemá. Jde, jak už bylo řečeno, zejména o jmenování celé řady ústavních činitelů bez nominace jinou institucí nebo o udělování milostí bez kontrasignace.

Pokud by ovšem prezidentovy pravomoci měly být upraveny, řešením není vzhledem k české prezidentské tradici eliminování některých pravomocí prezidenta či jejich omezení (to by možná dávalo smysl jen v některých konkrétních případech), ale spíše vytvoření jiného druhu legitimity pro existující pravomoci - například přímou volbou. Prezident v českém ústavním systému hraje důležitou vyrovnávací a kontrolní roli. Zejména pokud by nový volební zákon pro volby do poslanecké sněmovny byl přijat a uspěl v zamýšleném cíli vytvořit systém dvou silných stran, bylo by v logice této změny, aby byla výrazně posílena pozice prezidenta jako strážce systému proti případným excesům vlády jedné strany.

Případné vytvoření systému dvou stran by si pak přímo vyžadovalo změnu volby prezidenta. Jinak by i při zachování Senátu hrozilo nebezpečí, že by se prezidentem stával vždy politik té strany, která by v době volby prezidenta dominovala parlamentu. Takový vývoj by vážně narušil rovnováhu a vzájemnou kontrolu nejvyšších ústavních institucí. Prezident by jen těžko mohl plnit svou roli hlavy státu, tedy instituce, která už svou povahou reprezentuje všechny, nikoliv jen nějakou politickou menšinu či většinu.

Konference čtyřkoalice: Prezident republiky, jeho postavení v ústavním systému České republiky a způsob jeho volby - 3. 6. 2000