Nacházíte se zde: Úvod Přednášky / Conferences 2006 Globální řízení a správa

Globální řízení a správa

 Většina soudobých úvah o globálním řízení a správě se odvíjí od pojmu „governance“, který lze chápat jako rozumnou správu, řízení a proces vládnutí najednou, což ho odlišuje od pojmu „government“ (vláda).

 

Zatímco „government“ označuje spíše vertikální mocenské struktury, v  pojmu „governance“, i na globální úrovni, je implicitně zahrnuta představa rozumné správy s pomocí horizontálních vztahů a sítí. V soudobé politologii se vynořila řada teorií, vztahujících se právě k pojmu globální „governance“.

 

V tomto kontextu se také začalo hovořit o tom, zda v rámci těchto globálních sítí nevzniká jakýsi nový model transnacionální nebo globální správy, který se vyznačuje odvratem od vertikálních, hierarchicky organizovaných struktur ve prospěch polycentrického vládnutí (governance), které se opírá o sítě a různé aktéry na různých úrovních, z nichž nikdo ale není dominantní.

 

Tři základní pohledy na politickou globalizaci

 

Ve snaze uspořádat různé pohledy na politickou globalizaci, se vynořila celá řada kategorizací. Anthony McGrew rozděluje zastánce různých pohledů  například na globalisty, internacionalisty a transformacionalisty.

 

Globalisté vycházejí stále ještě z první fáze debaty o globalizaci. Argumentují, že v globalizovaném světě, který je dominován nadnárodním kapitálem, jsou národní vlády stále více bezmocné a nedůležité. Zatímco jsou příliš malé, aby se dokázaly efektivně vypořádat s globálními výzvami, které ovlivňují jejich občany (např. globální oteplování nebo obchod s drogami), jsou příliš velké nato, aby se dokázaly vypořádat s místními problémy (například recyklování odpadků). Například ve Velké Británii, argumentuje McGrew, je tak moc britské vlády podemílána nadnárodní Evropskou unií na jedné straně, a zároveň rostoucí důležitostí institucí na sub-národní úrovni (například skotský parlament), jakož i institucemi, které s vládou soutěží o ekonomickou moc (nadnárodní korporace).

 

Internacionalisté naopak tvrdí, že schopnost národních vlád regulovat životy svých občanů a řídit globální záležitosti nikdy nebyla tak velká jako nyní. Podle nich nenastává žádný konec národních států v procesu globalizace, ale naopak globalizace posiluje důležitost národních vlád při řízení lidských záležitostí.

 

Transformacionalisté se vynořili v druhé fázi diskuse o globalizaci. Nesouhlasí ani s jednou z obou škol a tvrdí, že v globalizovaném světě musí národní vlády změnit svou roli a funkce. V důsledku toho se odehrává podstatná rekonfigurace moci, pravomocí, autority a legitimnosti národních států. Národní státy neztrácejí význam, jak tvrdí globalisté, ale zároveň jejich moc jednoduše neroste, jak tvrdí internacionalisté. Musí se přizpůsobit novému kontextu, v němž je jejich moc a suverenita sdílena s mnoha dalšími veřejnými i soukromými institucemi. To se projevuje na jedné úrovni například odevzdáváním některých pravomocí a částí suverenity na nadnárodní úroveň (například EU) a na jiné úrovni decentralizací.

 

Trocha historie: Od Vestfálského míru ke globální politice

 

Téměř čtyři sta let byly principy  mezinárodního pořádku a vztahů mezi státy odvozovány od Vestfálského míru, uzavřeného v roce 1648, na konci třicetileté války. V tomto systému, zdůrazňuje McGrew a další autoři, byly státy, spojované s určitým konkrétním teritoriem, považovány za svrchované držitele moci nad daným teritoriem. Tento proces vyvrcholil zhruba v polovině 20. století, kdy systém národních států převládl na celé planetě. V tomto systému mají státy svrchovanost nad domácími záležitostmi, zatímco v jejich vzájemných vztazích neexistuje žádný suverén. Mezinárodní politika se řídí systémem smluv a konvencí, které jsou ovšem jen těžko vynutitelné, pokud jednotlivé národní státy odmítají spolupracovat.

 

Zároveň už v polovině 20. století době začínal proces, který stále více zpochybňuje schopnost národních států zvládat nadnárodní problémy s pomocí mezinárodní politiky. Namísto toho se začíná hovořit o potřebě globální politiky, která by byla odpovědí na celou řadu jevů spojených s procesem technologické, informační a hospodářské globalizace. Globální politika se liší od politiky mezinárodní tím, že v jejím rámci vznikají formy globální správy a řízení, které sice vycházejí z národních států, ale zároveň existují jakoby mimo ně.

 

Postupně vznikla poměrně hustá síť regionálních institucí (které spolu navzájem spolupracují na globální bázi), jakož i mezivládních organizací vytvořených národními státy přímo tak, aby měly globální záběr (Organizace spojených národů, Světová banka, Mezinárodní měnový fond). Transnacionální vazby a toky se rozvinuly v podstatě v každé oblasti lidské činnosti.

 

Vrátíme-li se ke třem základním myšlenkovým proudům, které se podle McGrewa zabývají dopady globalizace, lze konstatovat, že pro internacionalisty zůstává vestfálský systém i dnes základním organizačním principem mezinárodních vztahů, který prý není třeba měnit. Národní státy si mohou se všemi výzvami globalizace poradit v rámci tohoto systému.

 

Globalisté i transformacionalisté argumentují, že vestfálský systém těmto výzvám už nestačí. Podle nich už moc není primárně organizována a vykonávána v národním měřítku, ale získává stále více nadnárodní, regionální a globální dimenze. V důsledku toho vládnutí a politika jsou stále více internacionalizovány a globalizovány.

 

Internacionalizace státu

 

Doprovodným aspektem procesu politické globalizace, který je spojen se vznikem mezivládních a dalších globálních sítí, je internacionalizace státu. V posledních 50 letech došlo k výrazné internacionalizaci vládních aktivit, tak jak se množí jevy, které unikají národní jurisdikci nebo mají kořeny mimo hranice daného národního státu, přičemž ho ale výrazně ovlivňují.

 

Téměř každé ministerstvo každého národního státu má dnes odbor mezinárodních vztahů, který koordinuje činnost státu v dané oblasti s partnery z jiných států. Tyto vztahy jsou často přímé, aniž by vyžadovaly přímé posvěcení centrální vlády. Vznikají tak nadnárodní sítě těchto orgánů.

 

Zároveň došlo k explozi v růstu počtu mezivládních organizací, s jejichž pomocí vlády jednotlivých zemí koordinují a regulují činnost v daných oblastech na globální úrovni. Zatímco v roce 1907 existovalo jen 37 takových organizací, v občasnosti je jich okolo 350. K těmto formálním organizacím, kam patří například Světová zdravotnická organizace nebo Mezinárodní měnový fond, je nutné přidat i velké množství mezivládních pracovních skupin a jsou organizovány nejrůznější summity i konference. Je též nutné připočítat rostoucí počet neformálních kontaktů, které umožňují nové technologie.

 

Transnacionalizace politiky

 

Dalším důležitým aspektem globalizace je vedle internacionalizace státu transnacionalizace politiky. Jde o rostoucí počet politických aktivit, které transcendují národní společenství nebo jdou napříč nejrůznějšími společenstvími.

 

Například v oblastech kontroly pohybu drog, vzdělaní, rozvoje venkova, či ochrany dětí existují dnes stovky nevládních organizací (NGOs), které spolupracují s národními státy i s mezivládními organizacemi, jako je OSN. Tyto organizace vytvářejí nadnárodní sítě, které se stále více spojují do podoby globální občanské společnosti. Zatímco na začátku 20. století existovalo jen několik stovek takových transnacionálních organizací a jejich vzájemné vazby byly někdy chatrné, dnes jich je více než 5000 a formují poměrně dosti provázanou nadnárodní strukturu.

 

Termín GOS podle některých teoretiků označuje mnohost aktérů, kteří dnes působí ve strukturách globální politiky. Jedna skupina teoretiků se mu snaží dát jasně definovaný empirický význam a obhájit jej proti alternativním označením (např. transnacionální občanská společnost). Jiní autoři jej chápou jako označení pro „dobrá“ (lidskoprávní, environmentální atp.) hnutí a nevládní organizace, a odmítají jej tedy jako koncept, který by mohl postihnout různorodost a komplexitu současné světové politiky. Zazněly i hlasy, podle kterých je koncept občanské společnosti natolik svázán s konceptem národního státu, že nemůže sloužit k uchopení globálních procesů.

 

Navzdory takovým skeptickým hlasům je ale jasné, že poměrně rychle roste počet mezinárodních nevládních organizací (INGOs), i paralelních summitů organizovaných například odpůrci neoliberální globalizace. Stále více se hovoří o rostoucím významu transnacionálních vazeb mezi rozličnými nestáními aktéry. Mluví se o nové realitě: o transnacionální sféře, v níž občanští aktivisté, sociální hnutí a angažovaní jedinci vstupují do vzájemných debat, konfliktů a aliancí.

 

Někteří teoretici, kteří se chtějí vyhnout pojmu GOS, mluví o transnacionálních sítích. Ty buď prosazují na globální úrovni určité zájmy nebo jsou to sítě aktivistů, kteří prosazují myšlenky a hodnoty.  Obvykle jsou takové sítě formovány v takových politických oblastech, které jsou charakterizované vysokým normativním a hodnotovým obsahem.

 

Zajímavým způsobem vstoupil v poslední době do této diskuse J.F. Rischard. Ten tvrdí, že jedním ze způsobů, jak vyřešit problém globální správy je posilování  tzv. global issues networks (GINs). Tyto sítě pro řešení globálních problémů (jak by se snad dal tento termín přeložit) jsou podle Richarda velmi flexibilní, takže mají několik předností: rychlost řešení problémů, legitimitu, diversitu a slučitelnost s tradičními institucemi.

 

Jejich rychlost je dána tím, že nespoléhají na tradiční byrokratické (vertikální a hierarchizované) struktury. V době komunikační revoluce spoléhají zejména na přímou komunikaci přes hranice jednotlivých států.

 

Jejich legitimitu lze odvozovat zejména od skutečnosti, že fungují globálně, ve velkém rozsahu tak, že soustředí svou energii na jeden specifický problém. To zvyšuje jejich šance mobilizovat lidi. Rischard tak reaguje na dilema postulované Jürgenem Habermasem, který tvrdí, že globální správa znamená vytváření domácí politiky pro úroveň celé planety. Jenže podle Habermase tomu stojí v cestě vážné překážky. Na národní úrovni se politické diskuse odehrávají v prostředí sdíleného politického étosu a kultury. Aby mohli totéž dělat na globální úrovni, občané by museli získat nějakou globální identitu.

 

Rischard se domnívá, že právě GINs mohou napomoci budování globálního občanství. Velkou roli by přitom hrály právě moderní komunikační prostředky, které odbourávají prostor a vytvářejí nové pojetí času.

 

Legitimita stvořená GINs je horizontální legitimitou, která se vynořuje ze společného rokování lidí v rámci GINs. Tyto horizontální sítě by tak mohly vytvářet zdravý tlak na větší politickou odpovědnost institucí národních států, protože politici národních států, kteří obvykle rozhodují v horizontu příštích voleb (a nabízejí tak často populistická řešení), by byli konfrontováni s něčím mnohem rozsáhlejším, než je jen jejich voličstvo—s globální sítí, která nabízí expertízu v dané oblasti.

 

Třetí výhodou GINs je to, že kombinují pohledy na tentýž problém ze tří různých perspektiv: veřejné (státní), soukromé  a transnacionální občanské společnosti. Znalosti nabízené tak rozličnými hráči jsou definitivně výhodou.

 

Čtvrtá výhoda spočívá v tom, že GINs jsou navzdory tlaku, který vyvíjejí, tolerantní vůči institucím národních států—už proto, že bez nich nemohou dosahovat svých cílů. Výsledkem je, že nemusí docházet ke zbytečným konfliktům s tradičními institucemi.

 

Horizontální sítě

 

Zásadní pohled na globální správu nabízí Anne-Marie Slaughterová, která argumentuje, že mezinárodní společenství už nějakou dobu nefunguje primárně jen jako systém vztahů mezi vládami národních států, ale v rostoucí míře také jako globální systém horizontálních sítí, které vytvářejí především různé složky vládní moci v národních státech a nevládní organizace.

 

Policejní vyšetřovatelé, regulátoři finančních trhů, soudci nebo například zákonodárci stále více spolupracují v rámci nadnárodních sítí, v nichž si vyměňují informace a koordinují své akce. Globální spolupráce těchto jednotlivých složek státní moci se stává důležitější, než je spolupráce centrálních vlád. Doplňuje ji i stále robustnější síť nevládních aktérů.

 

Podle Slaughterové je model globálních politických sítí možným řešením základního dilematu globální správy: potřebujeme globální pravidla, ale bez centralizované globální vlády; zároveň ovšem potřebujeme, aby političtí aktéři v systému globální správy byli prostřednictvím různých politických mechanismů někomu odpovědní. Tato odpovědnost se odvozuje od jejich zakotvenosti v různých strukturách (zejména demokratických) národních států.

 

Moderní stát je tak stále více mnohovrstevnatou entitou, jejíž jednotlivé složky plní na jedné straně domácí politické úkoly, ale zároveň se stále intenzivněji propojují na nadnárodní úrovni se svými partnery ve státech ostatních. Vytvářejí se tak postupně pravidla a regulační rámce, které fungují v globálním měřítku.

 

Podle Slaughterové není mnoho mezinárodních organizací dnes ničím jiným, než strukturami, které institucionálně zaštiťují fungování horizontálních sítí státních úředníků z různých národních států. Jiné jsou ryze nadnárodní tím, že jejich  identita a loajalita je oddělena od národních států…a mají (vůči národním státům) jisté donucovací pravomoci.

 

Sítě sítí neboli supersítě

 

Slaughterová je autorkou konceptu sítí sítí.  Má tím na myslí skutečnost, že nejrůznější sítě horizontální globální správy (sítě různých složek vládní moci z různých národních států, sítě mezivládních organizací, a sítě transnacionálních nevládních organizací) spolupracují a vytvářejí tak jakési supersítě, které se v různých bodech a na různých úrovních vzájemně prolínají a doplňují.

 

Na horizontální úrovni jsou tyto sítě sítí „měkké“, což znamená, že mají spíše vliv než donucovací moc. Zároveň ovšem některé tyto sítě získávají i vertikální dimenze. Vytvářejí se v nich--buď spontánně nebo na základě dohod mezi státy--vertikální mocenské osy. Mohou tak vznikat nadnárodní organizace, které mají donucovací pravomoci nejen vůči jednotlivým národním státům ale i vůči různým aktérům v horizontálních sítích. Slaughetorá analyzuje příklady Evropské soudního dvora, jakož i donucovací pravomoci některých složek Světové obchodní organizace.

 

V souvislosti se vznikem sítí sítí Slaughterová tvrdí, že zatímco v národních státech dochází k procesu tzv. disagregace (tedy k procesu rozkládání původně homogenního celku složeného z různých konstitutivních částí do těchto částí), v globálním měřítku naopak postupně vzniká jakýsi disagregovaný celek reprezentovaný různými sítěmi a jejich interakcemi. Co má Slaughterová konkrétně na mysli, je toto: tak jak státy ztrácejí části své moci ve prospěch nadnárodních sítí, mezivládních organizací a transnacionální občanské společnosti, dochází k uvolňování jejich vertikálních struktur a vazeb.

Jednotlivé složky státní moci dále plní domácí funkce, ale zároveň stále větší počet těchto složek státní moci funguje i v rámci nadnárodních sítí—a to často jakoby bez centrálního požehnání.

 

S tím, jak jsou na nadnárodní úroveň přenášeny různé funkce, které dříve patřily cele národním státům, vytváří se mozaikovitý nadnárodní systém sítí, které nemají většinou žádné viditelné centrum. Tento disagregovaný celek je prozatím tím nejlepším, čeho jsme v globální správě dosáhli.

 

Polycentrické vládnutí

 

Některé instituce nadnárodní správy, jako je třeba EU, vyvinuly v důsledku těchto globálních politických změn nové formy vládnutí, které by podle některých politologů mohly být vzorem pro celou globální komunitu. Podle Jeremy Rifkina je namístě mluvit o „polycentrickém“ vládnutí (governance), spíše než o klasické vládě (government), která je spojena s teritoriálně organizovanou mocí. „Polycentrické vládnutí je decentralizováno a nezáleží v něm jenom na tom, co dělají vlády. Podle sociálního teoretika Paula Hirsta a politologa Grahame Thompsona se na něm podílí celá řada dalších veřejných, soukromých, státních a nestáních aktérů, jakož i národních a mezinárodních institucí i aktivit…Je to nový typ politiky, která je mnohem komplexnější a sofistikovanější. V systému polycentrického vládnutí nemůže žádný jednotlivý aktér zcela dominovat celé pole působnosti a určovat výsledky vládnutí; naopak všichni zúčastnění aktéři mají jistou možnost ovlivnit směřování a průběh procesu vládnutí“ 

 

Polycentrické vládnutí je charakterizováno kontinuálním dialogem a vyjednáváním mezi všemi aktéry v mnoha různých sítích. Političtí vůdci mohou být v takovém systému úspěšní, jenom když fungují jako úspěšní vyjednavači, a nikoliv jako rádoby vojenští velitelé. Vertikální systém moci založené na příkazech je nahrazen koordinací. Vládnutí prostřednictvím sítí je podle Rifkina také důsledkem moderních technologií a vnitřní organizace nadnárodních korporací, které též fungují stále více na principu horizontálních sítí.

 

V obecnější rovině lze najít jasné souvislosti s postmoderními teoriemi společnosti, například v podání Ulricha Becka, Anthony Giddense, nebo Zygmunta Baumanna. Ti mluví o post-tradiční společnosti, o společnosti risku a nejistoty, nebo o tekuté modernitě, v nichž se v procesu rostoucí reflexivity (neustálém zpochybňování dosaženého) hroutí tradiční vertikální vztahy a zaběhnuté jistoty ve prospěch horizontálních sítí a individuálních vztahů, které je nutné neustále znovu potvrzovat v jakémsi permanentím dialogu.

 

Jedním z klíčových pojmů v novém systému globální správy je partnerství, které má být protikladem ke klasickému systému vztahů založených na mocenských hierarchiích.  Partnerství předpokládá spolupráci v rámci horizontálních sítí, spíše než vertikální dominanci. Sborník na toto téma, který vydala německá Společnost Alfreda Herrhausena nabízí několik desítek příspěvků od špičkových autorů. Stačí uvést jména, jako je Fareed Zakaria, Benjamin Barber, Michael Ignatieff, Jeffrey Sachs, Robert Kagan, nebo Mary Robinsonová.

 

Vesměs se shodují, že nový globální pořádek bude založen na mnohovrstevnaté spolupráci různých struktur, v nichž vlády národních států budou jen jednou z mnoha. Vzájemnou důvěru ve světovém společenství nelze budovat jen prostřednictvím smluv a dalších aktů národních států, které si zachovávají plnou suverenitu. Stejně důležitá je horizontální síť jednotlivých složek vládní moci národních států, tak jak o nich píše například Slaughterová, jakož i nadnárodní občanská společnost a různá nadnárodní komunikační pole. Pravidla mezinárodního soužití se tak vytvářejí v neustálém dialogu na nejrůznějších úrovních a musí být neustále znovu potvrzována. Kdybychom použili termín Anthony Giddense, jde o jakousi „dialogickou demokracii“, která se z úrovně národních demokracií začíná přelévat do mezinárodních vztahů.

 

Globální správa

 

Globální správa je tak především procesem politické koordinace, spíše než hierarchicky vystavěným systémem institucí. Tato koordinace se odehrává na mnoha různých úrovních zároveň. V tomto procesu jsou úkoly, jako jsou implementace nadnárodních pravidel a management problémů, které přesahují národní hranice, sdíleny společně vládami národních států a mezivládními i nadnárodními soukromými i veřejnými) institucemi. Cílem tohoto procesu je realizace společných cílů na globální úrovni, přičemž definování těchto cílů je součástí permanentního dialogu, jehož součástí jsou všichni jmenovaní aktéři.

 

Literatura:

 

Anthony McGrew v knize „A Globalizing World? Culture, Economics, Politics“, editor David Held, Routlege, London, 2004, str. 128-167.

 

Anne-Marie Slaughter, „A New World Order“, Princeton University Press, 2004, str. 131-162.

 

J.A. Scholte,  „The Globalization of World Politics“, Oxford, Oxford University Press, 1997.

 

Jeremy Rifkin, „The European Dream“, Jeremy P. Tarcher/Penguin, New York, 2004, str. 214-246.

 

Sborník Společnosti Alfreda Herrhaussena,  „The Partnership Principle:  New Forms of Governance in the 21st Century“, Archetype Publications, London, 2004.

 

Anthony Giddens, „Důsledky modernity“, SLON, Praha 1998.

 

Anthony Giddens, „Unikající svět“, SLON, Praha, 2000.

 

„Governance in a Globalizing World“, editoři Joseph S. Nye a John D. Donahue, Brookings Institution Press, Washington D.C., 2000, kapitola „Globalization and Design of International Institutions“, str. 297-318, autor kapitoly Cary Coglianese.

 

Martin Ehl, „Globalizace pro a proti“, Academia, Praha 2001, str. 57-72.

 

Zygmunt Bauman, „Globalizace“, Mladá Fronta, Praha 1999.

 

Zygmunt Bauman, „Tekutá modernita“, Mladá Fronta, Praha, 2002.

 

J.F. Rischard, „Highnoon“, Basic Books, York, 2002, str. 181-192.

 

Pavel Barša, Ondřej Císař, „Levice v postrevoluční době“, CDK, Brno, 2004, str.164-180.